Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) : DORS/2018-67

La Gazette du Canada, Partie II : volume 152, numéro 8

Enregistrement

Le 4 avril 2018

LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (1999)

C.P. 2018-397 Le 3 avril 2018

Attendu que, conformément au paragraphe 332(1) ^référencea de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) ^référenceb, la ministre de l’Environnement a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 1^er avril 2017, le projet de décret intitulé Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), conforme au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution d’une commission de révision;

Attendu que, conformément au paragraphe 90(1) de cette loi, la gouverneure en conseil est convaincue que les substances visées par le décret ci-après sont des substances toxiques,

À ces causes, sur recommandation de la ministre de l’Environnement et de la ministre de la Santé et en vertu du paragraphe 90(1) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) ^référenceb, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), ci-après.

Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Modification

1 L’article 134 de l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) ^référence1 est modifié par adjonction, après l’alinéa z.18), de ce qui suit :

• z.19) gaz de pétrole liquéfiés (une combinaison complexe d’hydrocarbures obtenue par distillation du pétrole brut et composée d’hydrocarbures dont le nombre de carbones se situe principalement dans la gamme C₃-C₇ et dont le point d’ébullition est compris approximativement entre -40 °C et 80 °C);
• z.20) gaz de pétrole liquéfiés adoucis (une combinaison complexe d’hydrocarbures obtenue en soumettant des gaz de pétrole liquéfiés à un adoucissement destiné à convertir les mercaptans ou à éliminer les impuretés acides et composée d’hydrocarbures dont le nombre de carbones se situe principalement dans la gamme C₃-C₇ et dont le point d’ébullition est compris approximativement entre -40 °C et 80 °C).

Entrée en vigueur

2 Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Le gouvernement du Canada (ci-après le gouvernement) a réalisé l’évaluation préalable de deux gaz de pétrole liquéfiés ^référence2 (GPL) et a déterminé que ces derniers satisfont au critère énoncé à l’alinéa 64c) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]. Par conséquent, le gouvernement ajoute ces GPL à la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE. Les substances sont les suivantes :

1. Gaz de pétrole, liquéfiés (numéro d’enregistrement du Chemical Abstracts Service [NE CAS] 68476-85-7);
2. Gaz de pétrole, liquéfiés et adoucis (NE CAS 68476-86-8).

Contexte

Le 8 décembre 2006, le gouvernement a lancé le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) afin d’évaluer et de gérer les substances chimiques qui peuvent être nuisibles à la santé humaine ou à l’environnement ^référence3. Comme élément clé, le PGPC dispose de l’Approche pour le secteur pétrolier, qui évalue environ 160 substances pétrolières qui sont considérées comme prioritaires pour l’évaluation des risques, car elles satisfont aux critères de catégorisation énoncés au paragraphe 73(1) ^référence4 de la LCPE, et/ou comme prioritaires, étant donné qu’elles soulèvent d’autres préoccupations pour la santé humaine.

Ces substances pétrolières ont été divisées en cinq groupes en fonction de leur production et de leur profil d’emploi ^référence5. Dans chaque groupe, les substances ont été à nouveau divisées en groupes selon leurs similitudes sur le plan de leur production et de leurs propriétés physiques et chimiques. Les GPL visés par le Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [ci-après le Décret] sont l’un des groupes du « groupe 4 » de l’Approche pour le secteur pétrolier (substances qui peuvent être présentes dans les produits de consommation).

Description et profil d’emploi des substances

Les substances visées par le Décret sont des gaz de pétrole et de raffinerie qui peuvent être liquéfiés par compression ou refroidissement et qui sont communément appelés gaz de pétrole liquéfiés. Ces GPL sont une catégorie d’hydrocarbures légers, surtout saturés, qui peuvent contenir des hydrocarbures insaturés comme le propène et les butènes. Les GPL sont produits aux raffineries de pétrole ou aux installations de gaz naturel et, comme leur composition chimique varie selon la source (pétrole brut ou gaz naturel), les conditions de fonctionnement des procédés et les unités de traitement utilisées aux installations, ce sont des mélanges formés de nombreux composants et dont la composition est variable. Selon les renseignements présentés en réponse à un avis émis en vertu de l’article 71 de la LCPE, la quantité totale de GPL produits en 2010 au Canada variait de 1 million à 10 millions de tonnes et celle des GPL importés variait de 10 000 à 100 000 tonnes.

Les consommateurs utilisent couramment les GPL comme combustibles (principalement sous forme de propane et de butane) pour le chauffage et la cuisson domestiques (par exemple bonbonnes pour barbecues) et comme carburants (par exemple parcs commerciaux de taxis, parcs de véhicules de police de première ligne, parcs de services de transport adapté et parcs d’entreprises de courrier et de messagerie). Les GPL sont souvent emmagasinés dans des bouteilles (bonbonnes) et constituent ainsi une source pratique ou mobile pour faire fonctionner de petits appareils domestiques comme les radiateurs portatifs, les cuiseurs, les lampes à souder, le matériel de camping et les allume-cigarettes. Ils peuvent également servir de gaz propulseurs dans les bombes aérosol. En industrie, les GPL sont notamment employés comme combustibles dans les usines de produits chimiques et les raffineries de pétrole et aussi comme gaz propulseurs pour les bombes aérosol (par exemple agents gonflants).

Procédure d’évaluation préalable

Une évaluation préalable a été menée sur les GPL pour déterminer si ces substances satisfont à un critère de toxicité énoncé à l’article 64 de la LCPE à l’aide des renseignements disponibles, y compris des renseignements additionnels fournis par l’industrie en réponse à un avis émis en vertu de l’article 71 de la LCPE. Plus précisément, l’objectif de l’évaluation était de déterminer si les GPL pénètrent ou peuvent pénétrer dans l’environnement en une quantité ou une concentration ou dans des conditions de nature :

• a) à avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique;
• b) à mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie;
• c) à constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.

Résultats de l’évaluation des effets sur la santé humaine

Les GPL sont des gaz à pression de vapeur élevée qui peuvent être rejetés dans l’atmosphère par les installations pétrolières, notamment les raffineries et les installations de traitement du gaz naturel, aux postes d’emplissage des bouteilles de GPL (par exemple postes d’emplissage des réservoirs de propane pour barbecues) et lors de l’utilisation de produits de consommation en aérosol. Par conséquent, il a été déterminé que l’inhalation était la principale voie d’exposition pour la population générale. Cette approche concorde avec celle utilisée pour évaluer les gaz de pétrole et de raffinerie confinés au site (groupe 1) et ceux qui sont restreints à l’industrie (groupe 2). Il est admis que les émissions fugitives de GPL aux installations de raffinage du pétrole s’ajouteront à une partie des rejets antérieurement estimés de gaz de pétrole et de raffinerie.

Le gouvernement a sollicité les intervenants de l’industrie pour obtenir des données sur la composition, y compris les concentrations du 1,3-butadiène qui peut être présent dans les GPL. Les données liées à l’industrie de traitement du gaz naturel en amont ont été reçues et l’évaluation a été mise à jour d’après ces données. Comme les raffineries canadiennes ont fourni des données limitées sur la composition des GPL et faute de disposer de multiples éléments de preuve indiquant la présence possible de 1,3-butadiène dans les gaz de pétrole et de raffinerie (incluant les GPL), il a été supposé dans l’évaluation que tous les gaz de pétrole et de raffinerie (y compris les GPL), produits par ces installations, peuvent contenir du 1,3-butadiène. De plus, la modélisation a été utilisée pour estimer les risques potentiels pour la population générale d’exposition aux GPL rejetés par les raffineries de pétrole situées à proximité. Puisque le 1,3-butadiène, une substance toxique réglementée par la LCPE, est reconnu comme cancérogène ^référence6 et que les données probantes permettent de conclure qu’il pourrait être présent dans les GPL rejetés par les raffineries de pétrole, cette substance a été retenue comme composant très dangereux du GPL afin de caractériser l’exposition potentielle de la population générale aux GPL au Canada.

En général, les GPL peuvent être rejetés dans l’air à partir de plusieurs sources, mais la plupart des rejets contribuent si peu et pendant une période si limitée qu’elles ne soulèvent pas de préoccupations pour la santé humaine. Les seules émissions considérées comme suffisamment importantes pour soulever des préoccupations pour la santé humaine sont les émissions fugitives provenant des raffineries de pétrole.

Dans l’évaluation, il a été déterminé que toute exposition humaine aux GPL provenant de l’utilisation ou l’emplissage des barbecues ou de l’utilisation ou l’emplissage de réservoirs de carburant automobile serait faible et/ou de courte durée. De même, l’exposition des personnes vivant à proximité d’un poste d’emplissage de GPL est également considérée comme faible. Il n’est pas considéré que l’exposition à ces sources soulève des préoccupations pour la santé humaine.

Les GPL peuvent également être rejetés lors de l’utilisation de produits aérosols, mais l’évaluation a permis de déterminer que toute exposition à ces aérosols serait également faible et de courte durée, et ne soulèverait pas de préoccupation pour la santé humaine.

Dans l’évaluation, il a également été déterminé qu’il ne devrait pas y avoir d’exposition de la population générale pendant le chargement, le déchargement et le transport des GPL, étant donné la nature des systèmes de transport et des mesures de réglementation et autres mesures qui sont en place au Canada ^référence7.

La source d’exposition préoccupante est l’émission fugitive de GPL par les raffineries de pétrole qui peut entraîner l’exposition des personnes vivant dans le voisinage d’une raffinerie de pétrole au 1,3-butadiène. Cependant, en raison de l’analyse des données récemment reçues sur les concentrations de 1,3-butadiène liées à l’industrie de traitement du gaz naturel en amont, aucune préoccupation n’a été soulevée concernant les émissions volatiles des gaz de pétrole et de raffinerie, y compris de ces GPL, en provenance des installations de traitement du gaz naturel.

Étant donné les renseignements disponibles sur la composition des GPL, la nature cancérogène du 1,3-butadiène et les estimations de l’exposition maximale par inhalation, il a été établi que les niveaux d’exposition potentielle au Canada peuvent poser un risque pour la santé humaine pour les personnes vivant à proximité d’une raffinerie de pétrole. Par conséquent, il a été conclu dans l’évaluation préalable que les GPL satisfont au critère énoncé à l’alinéa 64c) de la LCPE ^référence8.

Résultats de l’évaluation des effets sur l’environnement

L’évaluation des effets sur l’environnement porte principalement sur les effets chroniques de l’exposition par inhalation des organismes terrestres au 1,3-butadiène, le composant le plus toxique des GPL. Les résultats indiquent que l’exposition aux GPL près des installations pétrolières et des postes d’emplissage ne devrait pas nuire aux organismes terrestres. Par conséquent, il a été établi dans l’évaluation que les GPL ne satisfaisaient pas aux critères énoncés aux alinéas 64a) et b) de la LCPE ^référence9.

Activités de gestion du risque en vigueur au Canada et à l’étranger

Dans la section suivante, un résumé des mesures actuelles de gestion du risque au Canada est présenté. Ces mesures en vigueur ont été prises en compte lors de la prise de décision concernant les mesures de gestion du risque relatives aux GPL. Au Canada, le transport des substances pétrolières, notamment les GPL, est réglementé par la Loi sur l’Office national de l’énergie (pour les pipelines terrestres), la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (pour le transport maritime), la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses (pour le transport par camion et par train) et la Loi sur les transports au Canada (pour le transport ferroviaire) ^{référence10}.

L’Office national de l’énergie est responsable des pipelines qui traversent les provinces et franchissent les frontières internationales. En 2013, la réglementation fédérale concernant la prévention des dommages aux pipelines, comme le Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres, a été modifiée de sorte à rendre plus rigoureuses les exigences relatives aux systèmes de gestion concernant la sûreté et l’intégrité des pipelines, la sécurité, la protection de l’environnement et la gestion des urgences.

La Loi sur la sûreté des pipelines, qui a reçu la sanction royale le 18 juin 2015, exigeait que la nouvelle réglementation soit en place avant l’entrée en vigueur de la Loi le 19 juin 2016. La réglementation à jour, soit le Règlement de l’Office national de l’énergie sur la prévention des dommages aux pipelines (régime d’autorisation) et le Règlement de l’Office national de l’énergie sur la prévention des dommages aux pipelines (obligations des compagnies pipelinières), a été publiée en juin 2016; elle comporte un langage réglementaire modernisé, s’appuie sur les meilleures pratiques en matière de prévention des dommages et apporte des éclaircissements aux pratiques de sécurité. En outre, le Règlement de l’Office national de l’énergie sur les usines de traitement régit la conception, la construction, l’exploitation et la fermeture de certaines installations utilisées pour le traitement, l’extraction ou la conversion des fluides, dont les GPL.

La Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada traite de la prévention de la pollution et des interventions connexes, y compris des déversements de substances pétrolières lors du transport maritime, des interventions et des sanctions.

Le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses, pris en vertu de la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses, prescrit la manière de classifier les marchandises dangereuses, les moyens de les confiner et les marques de sécurité qui doivent être apposées, et comprend des exigences concernant la documentation et la formation visant à accroître la sécurité pendant la manutention, la présentation ou le transport de ces marchandises. Ce Règlement comporte aussi des exigences relatives à la déclaration des rejets réels ou prévisibles de marchandises dangereuses et à la perte, le vol ou la manipulation illégale de marchandises dangereuses. Il exige en outre la mise en place d’un Plan d’intervention d’urgence (PIU) approuvé avant le transport ou l’importation de certaines marchandises dangereuses.

Le Règlement de 2015 sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire, pris en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire, exige des compagnies qu’elles établissent un système de gestion de la sécurité afin d’assurer le niveau de sécurité le plus élevé possible dans les activités ferroviaires. Les activités ferroviaires peuvent comprendre le transport de plusieurs produits, dont les marchandises dangereuses telles que les substances pétrolières.

Le Règlement sur l’emmagasinage en vrac des gaz de pétrole liquéfiés (2015), pris en vertu de la Loi sur les transports au Canada, énonce des normes pour le positionnement des réservoirs de stockage, des exigences additionnelles en matière d’équipements de stockage, d’inspection et de sécurité, ainsi que des directives en cas d’urgence.

Le Règlement sur les produits chimiques et contenants de consommation (2001), pris en application de la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation, contient des renseignements concernant l’étiquetage des récipients sous pression tels que les bombes aérosol et les réservoirs de GPL ^{référence11}.

Les exigences provinciales telles que la Directive 060: Upstream Petroleum Industry Flaring, Incinerating, and Venting de l’Alberta, la Flaring and Venting Reduction Guideline de la Colombie-Britannique et la Upstream Petroleum Industry Associated Gas Conservation Directive de la Saskatchewan régulent les rejets intentionnels de gaz de pétrole (y compris les GPL) au moyen du torchage, de l’incinération et du dégazage aux puits, aux installations et aux pipelines. En outre, l’adoption des pratiques de gestion optimales des émissions fugitives de l’Association canadienne des producteurs pétroliers et du Code d’usage environnemental pour la mesure et la réduction des émissions fugitives de COV résultant de fuites provenant du matériel du Conseil canadien des ministres de l’environnement est exigée pour l’obtention de certains permis provinciaux d’exploitation d’installations en vue de limiter les émissions fugitives de substances pétrolières.

Même si les États-Unis n’ont pas réalisé l’évaluation des GPL en vertu de la Toxic Substances Control Act (loi américaine réglementant les substances toxiques), un grand nombre de règlements visant à limiter les émissions des raffineries et des installations de traitement du gaz naturel ont été élaborés dans le cadre du programme National Emission Standards for Hazardous Air Pollutants de la Clean Air Act. En septembre 2015, l’Environmental Protection Agency des États-Unis a publié une dernière règle qui visera à réduire davantage les émissions atmosphériques produites par les raffineries de pétrole et qui exigera des installations qu’elles surveillent les émissions dans les limites de leur propriété.

En Europe, l’Agence européenne des produits chimiques a déterminé que les gaz de pétrole et de raffinerie (dont les GPL) contenant du 1,3-butadiène à des concentrations supérieures à 0,1 % sont cancérogènes. La Directive relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), qui est entrée en vigueur en 2013, énonce les principes essentiels de la délivrance des permis et du contrôle des installations selon une approche intégrée et l’application des meilleures techniques disponibles. Les exploitants d’installations industrielles (y compris les raffineries) qui mènent des activités visées par la Directive sont tenus d’obtenir un permis environnemental délivré par l’autorité nationale de leur pays.

Publication et conclusions

Le 25 février 2017, l’évaluation préalable finale des GPL a été publiée sur le site Web du gouvernement portant sur les substances chimiques ^{référence12}. Le 1^er avril 2017, le décret proposé qui recommande l’ajout des GPL à l’annexe 1 de la LCPE a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada ^{référence13, référence14}.

Objectifs

L’objectif du Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) consiste à permettre au gouvernement de proposer des mesures de gestion du risque en vertu de la LCPE, dans le cas où ces mesures seraient jugées nécessaires pour gérer les risques pour la santé humaine associés aux GPL.

Description

Le Décret ajoute les GPL à l’annexe 1 de la LCPE (la liste des substances toxiques).

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas, car le Décret ne prévoit pas une imputation de coûts administratifs aux entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car le Décret ne prévoit imposer ni frais liés à la conformité ni coûts administratifs.

Consultation

Le 11 octobre 2014, la ministre de l’Environnement et la ministre de la Santé ont publié le sommaire du rapport de l’ébauche d’évaluation préalable sur les GPL dans la Partie I de la Gazette du Canada pour le soumettre à une consultation publique de 60 jours ^{référence15}. Pendant cette période de 60 jours, des associations industrielles et d’autres parties intéressées ont fait parvenir leurs observations. Les commentaires reçus portaient principalement sur la méthode utilisée pour déterminer l’exposition humaine, les lacunes en matière de données et les incertitudes dans l’évaluation. Tous les commentaires ont été examinés pendant la rédaction du rapport de l’évaluation préalable. Cependant, les conclusions de l’évaluation n’ont pas été modifiées. Pour voir le tableau résumant l’ensemble complet des commentaires reçus et les réponses du gouvernement, veuillez consulter le site Web portant sur les substances chimiques ^{référence16}.

En outre, le projet de décret recommandant l’ajout des GPL à l’annexe 1 de la LCPE et le résumé de l’étude d’impact de la réglementation ^{référence17}, qui fournit un résumé des commentaires reçus au sujet du rapport de l’ébauche d’évaluation préalable et les réponses du gouvernement, ont été publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada le 1^er avril 2017 pour être soumis à une consultation publique de 60 jours. Un commentaire provenant d’une association industrielle et appuyant le cadre de gestion des risques des GPL du gouvernement du Canada a été reçu.

Avant la parution de ces documents, le ministère de l’Environnement et le ministère de la Santé ont informé les gouvernements provinciaux et territoriaux, par l’entremise du Comité consultatif national prévu par la LCPE, de la publication de ces documents et de la consultation publique. Ce comité n’a présenté aucun commentaire ^{référence18}.

Justification

Les rejets potentiels de GPL comprennent les rejets dans les raffineries découlant d’activités associées à la production des GPL et à leur traitement, à leur transport entre installations industrielles et à la consommation de ces GPL. L’évaluation a permis de déterminer que l’exposition de la population générale issue d’activités liées au transport et à la consommation de GPL n’est pas préoccupante pour la santé humaine. Cependant, il a été établi qu’une petite proportion de la population générale vivant au voisinage d’une installation pétrolière peut être exposée aux GPL. Par conséquent, en raison de la cancérogénicité de composants très dangereux des GPL (par exemple le 1,3-butadiène) et l’exposition potentielle des personnes vivant à proximité d’une installation pétrolière, il a été conclu, dans l’évaluation préalable, que les GPL satisfont au critère relatif à la santé humaine pour une substance toxique énoncé à l’alinéa 64c) de la LCPE.

Après une évaluation menée en conformité avec la LCPE, il faut proposer l’une des mesures suivantes :

1. ne prendre aucune autre mesure concernant la substance, conformément à la LCPE;
2. ajouter la substance à la liste des substances d’intérêt prioritaire;
3. recommander d’ajouter la substance à la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE et, s’il y a lieu, de mettre en œuvre le programme de quasi-élimination.

L’ajout des GPL à l’annexe 1 de la LCPE permet au gouvernement de proposer des mesures de gestion du risque afin de gérer les risques pour la santé humaine que présentent les GPL; il s’agit donc de l’option privilégiée parmi les trois options mentionnées ci-dessus. Le programme de quasi-élimination ne s’applique pas aux GPL.

L’ajout des GPL à l’annexe 1 de la LCPE n’entraînera aucun impact supplémentaire (avantage ou coût) pour le public ou l’industrie, car la prise du Décret n’imposera en elle-même aucuns frais relatifs à la conformité ou au coût administratif aux parties intéressées.

La mesure de gestion du risque proposée portant sur les GPL est un règlement en vertu de la LCPE se concentrant sur les émissions fugitives de composés organiques volatils provenant de certaines raffineries de pétrole. Le Règlement concernant la réduction des rejets de composés organiques volatils (secteur pétrolier) proposé a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 27 mai 2017^{référence19}.

Si d’autres mesures de gestion du risque sont jugées nécessaires pour les GPL, la ministre évaluera les coûts et les avantages de ces mesures et consultera le public et d’autres parties intéressées pendant leur élaboration.

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une évaluation environnementale stratégique destinée au PGPC a été réalisée^{référence20}. L’analyse approfondie effectuée dans le cadre de cette évaluation environnementale stratégique a révélé que le PGPC aura un effet positif sur l’environnement et la santé humaine.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le Décret ajoutera les GPL à l’annexe 1 de la LCPE, ce qui permettra ainsi d’élaborer et de publier une réglementation ou des mesures en conformité avec la LCPE si de telles interventions sont considérées comme nécessaires. L’élaboration d’un plan de mise en œuvre ou d’une stratégie de conformité, ou l’établissement de normes de service ne sont pas jugés nécessaires pour ce décret.

Personnes-ressources