Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés : DORS/2018-60

La Gazette du Canada, Partie II : volume 152, numéro 8

Enregistrement

Le 27 mars 2018

LOI SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

C.P. 2018-339 Le 26 mars 2018

Attendu que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, conformément au paragraphe 5(2) ^référencea de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ^référenceb, ont fait déposer le projet de règlement intitulé Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, conforme en substance au texte ci-après, devant chaque chambre du Parlement,

À ces causes, sur recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et en vertu du paragraphe 5(1) et de l’article 17 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ^référenceb, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

Modifications

1 (1) Le passage de l’article 37 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés ^référence1 précédant l’alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

Fin du contrôle

37 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le contrôle de la personne qui cherche à entrer au Canada ou qui fait une demande de transit ne prend fin que lorsqu’un des événements ci-après survient :

(2) L’article 37 du même règlement est modifié par adjonction, après le paragraphe (1), de ce qui suit :

Fin du contrôle — demande d’asile

(2) Le contrôle de la personne qui fait une demande d’asile au point d’entrée ou ailleurs au Canada prend fin lors du dernier en date des événements suivants :

• a) l’agent conclut que la demande est irrecevable en application de l’article 101 de la Loi ou la Section de la protection des réfugiés accepte ou rejette la demande au titre de l’article 107 de la Loi;
• b) une décision est rendue en vertu du paragraphe 44(2) de la Loi à l’égard de cette personne et celle-ci, dans le cas d’une demande faite au point d’entrée, quitte le point d’entrée.
  

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) permet à un agent de procéder à un contrôle lorsqu’une personne présente une demande en vue d’obtenir une décision au titre de la LIPR. Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR) définit les circonstances dans lesquelles un contrôle commence et prend fin. Le RIPR énonce quatre façons de présenter une demande en vue d’obtenir une décision au titre de la LIPR : a) présenter une demande par écrit; b) chercher à entrer au Canada; c) chercher à transiter par le Canada; d) demander l’asile. Le RIPR définit seulement la fin de la période de contrôle lorsqu’une personne cherche à entrer au Canada ou à transiter par le pays. Le RIPR ne donne pas de précisions sur la fin de la période de contrôle pour les personnes qui demandent l’asile. Il existe donc une certaine ambiguïté quant au moment où un demandeur d’asile cesse de faire l’objet d’un contrôle. Le manque de clarté sur les pouvoirs des agents a fait l’objet de litiges et a amené des personnes à refuser de suivre les directives des agents leur demandant de fournir des renseignements supplémentaires pertinents concernant leur admissibilité ou la recevabilité de leur demande d’asile par la Section de la protection des réfugiés (SPR) pour une audience de demande d’asile. Des modifications réglementaires sont nécessaires pour clarifier cette ambiguïté.

Contexte

Quiconque présente une demande dans le cadre de tout processus visé par la LIPR fait l’objet d’un contrôle par un agent, y compris pour déterminer si la personne a le droit d’entrer au Canada ou si elle peut être autorisée à entrer ou à demeurer au Canada. Le contrôle vise à déterminer si la personne remplit les critères applicables à la demande ou si elle est interdite de territoire. Dans le cadre d’un contrôle, le demandeur doit se présenter devant un agent selon les directives reçues, répondre véridiquement à toutes les questions et produire les documents qu’un agent juge nécessaires. Les personnes jugées interdites de territoire au Canada pourraient faire l’objet d’une mesure de renvoi du Canada à moins d’obtenir un document permettant de passer outre leur interdiction de territoire, comme un permis de séjour temporaire.

Lorsqu’une demande d’asile est présentée au point d’entrée, le contrôle du demandeur d’asile est effectué par un agent de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Il incombe à l’agent de l’ASFC d’effectuer le contrôle pour déterminer tout motif d’interdiction de territoire au Canada. Un autre agent de l’ASFC (délégué du ministre), après examen de tous les faits connus à ce moment-là, détermine si les motifs d’interdiction de territoire déterminés par le premier agent sont fondés et si la demande peut être déférée à la SPR de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié pour une audience de demande d’asile. Lorsqu’une demande d’asile est présentée à l’intérieur du Canada, soit à un agent de l’ASFC, soit à un agent d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), les mêmes contrôles visant à déterminer les motifs d’interdiction de territoire et la recevabilité de la demande par la SPR sont effectués.

Les demandes d’asile sont tranchées par la SPR. Cependant, avant qu’une demande d’asile ne puisse être entendue par la SPR, elle doit être déférée à la SPR pour une audience. Une demande est irrecevable par la SPR pour une audience de demande d’asile si l’un des critères suivants s’applique : l’asile a déjà été conféré à la personne; une demande d’asile par la personne a déjà été rejetée par la SPR; une demande antérieure par la personne a été jugée irrecevable par la SPR ou a été retirée ou abandonnée; le demandeur a été reconnu comme réfugié par un pays autre que le Canada et il peut être renvoyé dans ce pays (il n’est pas permis d’obtenir le statut de réfugié dans plusieurs pays); la personne est venue au Canada en transitant par un pays désigné par le RIPR autre que le pays de nationalité du demandeur ou son ancien pays de résidence habituel (le seul pays ainsi désigné à ce jour est les États-Unis d’Amérique à la suite de l’Entente sur les tiers pays sûrs); le demandeur a été jugé interdit de territoire pour motifs de sécurité, violation des droits de la personne ou internationaux, grande criminalité ou crime organisé.

Si une demande d’asile est présentée à un agent, il faut décider si la demande remplit les critères de recevabilité précis dans les trois jours ouvrables. Si une décision concernant la recevabilité n’est pas prise dans les trois jours ouvrables suivant la présentation de la demande à un agent, la demande est réputée déférée à la SPR pour une audience de demande d’asile. La LIPR autorise un agent à suspendre et à interrompre une audience de demande d’asile devant la SPR lorsqu’un agent prend connaissance de renseignements indiquant qu’une demande est irrecevable par la SPR après qu’elle a été déférée à la SPR, mais avant que la SPR n’ait rendu une décision concernant la demande. Si un agent détermine que la demande est irrecevable par la SPR ou qu’au bout du compte, la SPR rejette la demande, la personne peut faire l’objet d’une mesure de renvoi du Canada.

Il importe de veiller à ce que les agents d’IRCC et de l’ASFC aient la capacité de procéder au contrôle d’un demandeur d’asile et de lui poser des questions en tout temps jusqu’à ce qu’une décision en dernier ressort soit rendue. Cela appuie l’intégrité du système de détermination du statut de réfugié et permet de vérifier l’information et de poursuivre l’enquête si les circonstances l’exigent, y compris la suspension ou la fin de la procédure devant la SPR dans les cas où il est déterminé que les demandes d’asile sont irrecevables.

Objectifs

Ces modifications visent à clarifier le moment où le contrôle d’une personne qui présente une demande d’asile prend fin. Les modifications élimineront l’ambiguïté actuelle en ce qui a trait aux pouvoirs des agents de poser des questions aux demandeurs d’asile, et d’exiger que le demandeur d’asile présente tout élément de preuve que l’agent juge raisonnablement nécessaire. Cela permettra en outre d’appuyer la capacité d’un agent de recueillir et d’évaluer de nouveaux renseignements qui pourraient indiquer qu’une demande d’asile est irrecevable par la SPR.

Description

Les modifications viennent clarifier qu’un agent (de l’ASFC ou d’IRCC) a le pouvoir de procéder au contrôle d’un demandeur d’asile jusqu’à ce qu’une décision concernant la demande soit rendue par la SPR. Si un agent de l’ASFC ou d’IRCC dans un bureau intérieur détermine qu’une demande d’asile est irrecevable par la SPR, le pouvoir de procéder au contrôle du demandeur prend fin. Dans les cas où un agent de l’ASFC dans un point d’entrée détermine qu’une demande d’asile est irrecevable, le demandeur demeure assujetti au contrôle jusqu’à ce que le délégué du ministre ait examiné le rapport d’interdiction de territoire (dans la pratique, un agent de l’ASFC effectue cet examen), que le demandeur ait été autorisé à quitter le point d’entrée, et qu’il l’ait quitté.

Durant la période de contrôle, les agents d’IRCC ou de l’ASFC pourront poser des questions aux demandeurs d’asile et exiger que le demandeur présente tous les éléments de preuve et les documents pertinents que l’agent juge raisonnablement nécessaires (par exemple documents validant l’identité d’une personne; antécédents criminels; participation au crime organisé, à des groupes présentant un risque pour la sécurité ou à des régimes gouvernementaux impliqués dans des crimes contre l’humanité).

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas, car les modifications ne visent que des personnes et non des entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car les modifications ne visent que des personnes et non des entreprises.

Consultation

Le 11 juillet 2014, les intervenants ci-dessous ont été avisés que ces modifications réglementaires étaient envisagées :

• Association du Barreau canadien
• Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés
• Association canadienne des conseillers professionnels en immigration
• Conseil canadien pour les réfugiés
• Centre pour une réforme des politiques d’immigration
• Haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés
• Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration
• Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées et immigrantes
• Conseil ontarien des organismes au service des immigrants
• Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique
• Association canadienne des policiers
• Amnistie internationale Canada

Une consultation préliminaire auprès des intervenants sur les modifications proposées concernant le moment où la période de contrôle prend fin s’est déroulée en juillet et en août 2014. Douze intervenants ont été consultés. Trois intervenants ont formulé des commentaires et un intervenant a indiqué à l’ASFC qu’il formulerait des commentaires durant la période de publication préalable. Les autres intervenants n’ont pas répondu.

Les intervenants qui ont formulé des commentaires se sont opposés à la modification proposée. Ils s’inquiétaient de ce que, selon les nouvelles exigences, un demandeur d’asile puisse être tenu de répondre à des questions d’un agent pendant qu’une audience de demande d’asile est en cours. Ils ont affirmé que le fait de soumettre un demandeur d’asile à deux régimes d’interrogation (par un agent dans le contexte d’un contrôle en dehors de l’audience de demande d’asile et par un agent lors d’une comparution pendant l’audience de demande d’asile) pourrait être injuste pour le demandeur.

En réponse à ces préoccupations, un bulletin opérationnel sera diffusé, lequel aidera les agents ayant le pouvoir de procéder au contrôle des demandeurs d’asile à gérer les cas où le ministre prend connaissance de renseignements concernant l’irrecevabilité de la demande, contrairement au bien-fondé de la demande, pendant qu’une audience est en cours. Ces lignes directrices permettront de veiller à ce que toute interrogation nécessaire d’un demandeur d’asile par un agent en dehors d’une audience en cours ne soit pas effectuée pour des questions qui seraient mieux traitées par la SPR, telles que des préoccupations relatives à la crédibilité ou au bien-fondé de toute demande d’asile particulière. Plutôt, les agents cherchant à procéder au contrôle d’un demandeur d’asile pendant qu’une audience est en cours recevront comme directive de limiter leur contrôle aux circonstances qui ne sont pas du ressort de la SPR, comme les motifs d’irrecevabilité de la demande par la SPR, et non le bien-fondé de la demande.

Le 20 juin 2015, les modifications proposées ont été publiées dans la Partie I de la Gazette du Canada. Elles ont alors été publiées pour rétroaction avec d’autres modifications proposées au RIPR (lancement d’un processus de demande de dispense ministérielle). Bien que les deux initiatives aient initialement été présentées ensemble, elles ne sont pas liées entre elles. Elles ont par la suite été séparées afin de permettre au gouvernement du Canada d’étudier en profondeur les modifications proposées en ce qui a trait à la fin de la période de contrôle, à la lumière de la nouvelle et plus vaste directive du gouvernement concernant les réfugiés, ainsi que de la jurisprudence récente. Après cet examen, il a été déterminé que le cadre stratégique initial était conforme à la directive plus vaste du gouvernement dans le domaine, et c’est pourquoi aucun changement n’a été apporté. Les changements apportés pour le processus de demande de dispense ministérielle ont été publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada le 22 mars 2017.

Durant la période de publication préalable en 2015, aucun commentaire n’a été reçu de la part des intervenants externes sur les modifications proposées en ce qui a trait au moment où le contrôle prend fin. Aucun changement n’a été apporté aux modifications après la période de publication préalable.

Justification

L’absence d’un libellé précis indiquant à quel moment le contrôle d’un demandeur d’asile prend fin a entraîné diverses interprétations de la portée du pouvoir, du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ou du ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté du Canada, de demander à un demandeur d’asile de répondre à des questions concernant son admissibilité ou la recevabilité de sa demande par la SPR. Cela était la question en litige dans l’affaire Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Paramo de Gutierrez (2016 CAF 211), où la Cour d’appel fédérale (CAF) a examiné la LIPR et le RIPR, en particulier le pouvoir d’un agent de procéder à un contrôle d’un demandeur d’asile. La CAF a jugé raisonnable l’interprétation de la SPR selon laquelle la LIPR autorise un agent à procéder au contrôle d’un demandeur d’asile jusqu’à ce qu’une décision sur la demande d’asile soit rendue.

Nonobstant cette décision, l’absence d’un libellé précis dans le RIPR concernant le moment où le contrôle d’un demandeur d’asile prend fin pourrait toujours donner lieu à diverses interprétations, ce qui pourrait entraîner de la confusion sur les pouvoirs d’un agent de procéder au contrôle d’un demandeur. C’est pourquoi la fin de la période de contrôle des demandeurs d’asile sera prévue par le RIPR.

Coûts et avantages qualitatifs

Les modifications proposées ne donneront pas lieu à de nouveaux coûts ou à de nouvelles activités pour le gouvernement du Canada ou les demandeurs d’asile. Elles précisent plutôt la période durant laquelle un agent peut poser des questions à un demandeur d’asile et lui demander des renseignements concernant son admissibilité ou la recevabilité de sa demande par la SPR. Les modifications n’auront pas d’incidence directe sur les consommateurs, les entreprises canadiennes ou les Canadiens et, par conséquent, elles n’entraîneront pas de coûts additionnels.

Mise en œuvre, application et normes de service

Tel qu’il a été mentionné ci-dessus, un bulletin opérationnel sera diffusé à l’appui de la mise en œuvre de ces modifications. Ces directives seront mises à la disposition des agents qui sont autorisés à procéder au contrôle des demandeurs d’asile selon les processus normaux à l’ASFC et à IRCC. Cela comprendra la publication dans les différents répertoires en ligne des bureaux locaux. Les directives comprendront des renseignements sur les pouvoirs de procéder au contrôle des demandeurs d’asile, notamment ceux énoncés ci-dessus en ce qui concerne l’irrecevabilité d’une demande et le moment où le contrôle d’un demandeur prend fin.

Si une personne conteste une décision défavorable concernant sa demande d’asile, et que la Cour fédérale, la CAF ou la Cour suprême du Canada renvoie l’affaire en vue d’un nouvel examen, cette personne sera à nouveau assujettie au contrôle pendant le nouvel examen de la demande. Le pouvoir de procéder au contrôle d’un demandeur d’asile ne visera pas un demandeur dont le cas fait l’objet d’un contrôle judiciaire. Les modifications proposées n’accorderont pas, au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ou au ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté du Canada, un pouvoir de contrôle supplémentaire à l’appui d’une demande visant la perte ou l’annulation de l’asile.

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