Vol. 151, no 7 — Le 5 avril 2017
Enregistrement
DORS/2017-45 Le 24 mars 2017
LOI SUR LE TABAC
Décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol)
C.P. 2017-256 Le 24 mars 2017
Sur recommandation de la ministre de la Santé et en vertu du paragraphe 7.1(1) (voir référence a) de la Loi sur le tabac (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol), ci-après.
Décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol)
Modification
1 Le passage de l’article de l’annexe de la Loi sur le tabac (voir référence 1) figurant dans la colonne 1 est remplacé par ce qui suit :
| Item |
Colonne 1 |
|---|---|
1 |
Additif qui a des propriétés aromatisantes ou qui rehausse l’arôme, notamment : — tout additif qualifié d’aromatisant par le Comité mixte FAO/OMS d’experts des additifs alimentaires dans ses évaluations publiées dans la version à jour de la Série de rapports techniques de l’OMS — tout additif qualifié de substance aromatisante généralement reconnue comme inoffensive (" GRAS ") par le comité d’experts de l’association appelée Flavor and Extract Manufacturers Association (FEMA) dans ses listes de substances " GRAS " intitulées " GRAS 3 " à " GRAS 24 ", ou dans ses listes de substances " GRAS " publiées subséquemment, s’il y en a Ne sont toutefois pas visés les additifs suivants : — acide benzoïque (CAS 65-85-0) et ses sels — hydroxytoluène butylé (CAS 128-37-0) — carboxyméthylcellulose (CAS 9000-11-7) — acide citrique (CAS 77-92-9) et ses sels — éthanol (CAS 64-17-5) — monolaurate de polyoxyéthylène de sorbitane (CAS 9005-64-5) — acide fumarique (CAS 110-17-8) — glycérol (CAS 56-81-5) — gomme de guar (CAS 9000-30-0) — acétate de n-propyle (CAS 109-60-4) — cire de paraffine (CAS 8002-74-2) — propylène glycol (CAS 57-55-6) — esters glycériques de résine de bois (CAS 8050-31-5) — acétate de sodium anhydre (CAS 127-09-3) — alginate de sodium (CAS 9005-38-3) — acide sorbique (CAS 110-44-1) et ses sels — triacétine (CAS 102-76-1) — acétylcitrate de tributyle (CAS 77-90-7) |
Entrée en vigueur
2 Le présent décret entre en vigueur le cent quatre-vingtième jour suivant la date de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada.
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)
Enjeux
L’usage du tabac, notamment des cigarettes mentholées, chez les jeunes est une source de préoccupation. Selon l’Enquête canadienne sur le tabac, l’alcool et les drogues chez les élèves (ECTADE) de 2014-2015, 6 % des élèves de la 6e à la 12e année (de la 6e année du primaire à la 5e année du secondaire au Québec) [159 000 élèves] ont déclaré avoir fumé des cigarettes au cours des 30 derniers jours, et près de la moitié (3 % ou 67 000) ont affirmé avoir fumé des cigarettes mentholées.
Les jeunes qui expérimentent le tabac courent le risque de passer à des modes d’utilisation établis de tabagisme et de dépendance. La dissuasion des jeunes de commencer à fumer est reconnue comme l’un des moyens les plus efficaces de réduction du tabagisme prolongé et des risques connexes pour la santé. Par conséquent, des mesures sont mises en place pour restreindre l’utilisation du menthol dans certains produits du tabac en vue de diminuer leur attrait auprès des jeunes.
Contexte
Stratégie fédérale de lutte contre le tabagisme
Le tabagisme est la principale cause évitable de maladies et de décès précoces au Canada. Il est une cause connue ou probable de plus de 40 maladies débilitantes et souvent mortelles des poumons, du cœur et d’autres organes et est responsable de plus de 37 000 décès précoces chaque année. Selon le Centre canadien de lutte contre les toxicomanies (CCLT), on estime que les coûts des soins de santé imputables au tabagisme au Canada s’élèvent à plus de 4 milliards de dollars par an et les coûts sociaux liés au tabac ont atteint 17 milliards de dollars en 2002.
Malgré les efforts de lutte contre le tabagisme déployés depuis des décennies, on compte encore 4,6 millions de personnes qui font usage du tabac au Canada (dont 3,9 millions de fumeurs actuels, soit 13 % de tous les Canadiens âgés de 15 ans ou plus). Dans la plupart des cas, les gens commencent à fumer à l’adolescence : 82 % des fumeurs adultes quotidiens (de 25 ans et plus) ont commencé à fumer avant l’âge de 18 ans. D’ailleurs, en 2014-2015, l’âge moyen à la première cigarette chez les élèves de la 6e à la 12e année (de la 6e année du primaire à la 5e année du secondaire au Québec) est évalué à 13,5 ans. En 2015, environ 115 000 Canadiens ont commencé à fumer quotidiennement.
La Stratégie fédérale de lutte contre le tabagisme (SFLT) du gouvernement du Canada, lancée en 2001 et renouvelée en 2012, vise à :
- décourager les enfants et les jeunes de commencer à fumer;
- aider les fumeurs à abandonner le tabac;
- aider les gens à se protéger contre la fumée secondaire.
La SFLT a pour mission première de réduire la mortalité et les maladies liées au tabac au sein de la population canadienne.
La Loi sur le tabac (LT), qui vise, entre autres, à protéger les jeunes contre les incitations à l’usage du tabac et de la dépendance qui en résulte, est un élément clé de la SFLT. Pour atteindre ses objectifs, la LT réglemente la fabrication, la vente (y compris l’accès), l’étiquetage et la promotion des produits du tabac. En 2009, le Parlement a modifié la LT en ajoutant une annexe sur les additifs interdits ( l’« annexe de la LT ») afin de restreindre l’utilisation d’arômes et d’autres additifs dans la fabrication de certains produits du tabac pour les rendre moins attrayants auprès des jeunes. L’annexe de la LT précise les produits du tabac pour lesquels certains additifs sont interdits, puis dresse la liste de ces additifs : ceux aux propriétés aromatisantes, les édulcorants, les colorants et plusieurs autres qui peuvent être utilisés pour rendre plus attrayants les produits du tabac. La plupart des additifs ayant des propriétés aromatisantes, à quelques exceptions près, furent interdits dans les petits cigares, les cigarettes et les feuilles d’enveloppe (feuille de tabac à rouler). Le menthol est actuellement exempté de l’annexe sur les additifs interdits.
Par la suite, des modifications ont été apportées à l’annexe de la LT (en vertu du Décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac, DORS/2015-126) et elles sont entrées en vigueur en décembre 2015. Les modifications de 2015 ont élargi la portée de l’interdiction de 2009 à d’autres types de cigares aromatisés ayant des caractéristiques similaires à celles des cigarettes (les cigares pesant plus de 1,4 g mais moins de 6 g, sans le poids des embouts, et les cigares munis d’un papier de manchette ou d’une cape non apposée en hélice). Des exceptions spécifiques ont été accordées aux additifs qui confèrent à certains cigares des arômes d’alcools traditionnels, particulièrement le porto, le vin, le rhum et le whisky.
Situation dans les provinces canadiennes et dans d’autres pays
Bon nombre de gouvernements provinciaux qui ont interdit la commercialisation des produits du tabac avec des arômes, y compris le menthol, sont préoccupés par l’utilisation du menthol dans le tabac. En mai 2015, la Nouvelle-Écosse est devenue la première province canadienne, et la première autorité compétente au monde, à interdire la vente de cigarettes et d’autres produits du tabac aromatisés au menthol. Six autres provinces ont emboîté le pas : l’Alberta, le Nouveau-Brunswick, le Québec, l’Ontario, l’Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador. Elles ont modifié leur législation portant sur la lutte contre le tabagisme pour viser les arômes et le menthol dans la plupart des produits du tabac, l’interdiction de Terre-Neuve-et-Labrador étant la dernière à entrer en vigueur, en juillet 2017. Les efforts combinés des provinces ont visé 78 % des ventes de cigarettes mentholées au Canada. Une interdiction fédérale appuiera et étendra l’interdiction de l’utilisation du menthol dans la plupart des produits de tabac partout au pays.
D’autres pays prennent également des mesures en ce sens. Le 20 mai 2016, la nouvelle Directive sur les produits du tabac est entrée en vigueur dans la législation nationale des états membres de l’Union européenne, exigeant de ceux-ci qu’ils interdisent la vente de cigarettes mentholées à partir de 2020. L’Éthiopie, l’Ouganda, la Turquie et la Moldavie ont aussi adopté des mesures pour interdire les cigarettes au menthol.
Conformément à la Convention-cadre de l’Organisation mondiale de la Santé pour la lutte antitabac (Convention-cadre de l’OMS), un traité ratifié par le Canada en 2004, les Directives partielles pour l’application des articles 9 et 10 fournissent une orientation aux parties de la Convention-cadre de l’OMS, notamment sur la réglementation du contenu des produits du tabac en vue de les rendre moins attrayants. Il y est notamment reconnu qu’en « masquant l’âpreté de la fumée du tabac par des arômes, on contribue à favoriser et à entretenir le tabagisme », et que le menthol est l’une des nombreuses substances aromatisantes utilisées à cette fin.
Objectifs
Le Décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol) [appelé ci-après « le Décret »] appuie directement l’un des quatre objectifs de la LT, c’est-à-dire « de préserver notamment les jeunes des incitations à l’usage du tabac et du tabagisme qui peut en résulter ». Pour atteindre cet objectif, Santé Canada réduit davantage l’aspect attrayant des produits du tabac, et ce, en limitant la disponibilité des produits du tabac aromatisés au menthol au Canada.
En diminuant les incitations à l’usage du tabac, le Décret bénéficiera principalement aux jeunes qui pourraient être tentés d’expérimenter ces produits qui peuvent les amener à devenir des fumeurs à vie. Le Décret, accompagné des autres mesures de lutte au tabagisme aux termes de la SFLT, contribuera à aborder les problèmes de santé publique liés au tabagisme.
Description
En vue d’atteindre l’objectif susmentionné, l’annexe de la LT est modifiée afin de supprimer l’exception des additifs de menthol que sont le menthol, le l-menthol et le l-menthone. Cela entraînera l’interdiction de l’utilisation de ces additifs de menthol dans la fabrication des cigarettes, des feuilles d’enveloppe et de la plupart des cigares (petits cigares, cigares munis d’un papier de manchette, cigares munis d’une cape non apposée en hélice et cigares pesant plus de 1,4 g mais moins de 6 g, sans le poids des embouts) et de leur vente. Le retrait de l’exception pour le menthol signifiera également que l’interdiction de la promotion des additifs du menthol sur les emballages de produits de tabac sera applicable.
Avantages et coûts
En 2015, la valeur en gros des cigarettes et des cigares mentholés s’élevait à quelque 310 millions de dollars, soit près de 4,5 % du marché total du tabac, et les cigarettes mentholées comptaient pour 98 % de ce montant. La même année, la valeur du marché canadien de la cigarette s’élevait à près de 6,4 milliards de dollars et celle du cigare, à 203 millions de dollars. Les cigarettes mentholées représentaient 4,7 % de la valeur des ventes de cigarettes et les cigares mentholés représentaient 4 % de la valeur des ventes totales de cigares.
Le Décret n’aura un impact que sur les provinces et les territoires qui n’ont pas mis en œuvre une interdiction portant sur le menthol, qui sont, en ce moment, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan, le Manitoba, le Nunavut, le Yukon et les Territoires-du-Nord-Ouest. On estime que, selon les ventes dans ces provinces et territoires en 2015, le Décret aura un impact de 78 millions de dollars en valeur des ventes en gros des cigarettes mentholées au Canada. Pour les cigares mentholés, la taille du marché qui sera touché par le Décret est environ 808 000 $.
Coûts
L’analyse des coûts prend en compte les interdictions provinciales récentes visant le menthol dans certains produits du tabac. Les estimations de coûts suivantes n’incluent donc que les données des provinces qui n’ont pas mis en œuvre une interdiction des produits du tabac mentholés. Les données de l’industrie présentées à Santé Canada conformément au Règlement sur les rapports relatifs au tabac (RRRT) constituent la source principale d’information pour cette analyse. Il n’y avait aucune donnée sur les ventes de feuilles d’enveloppe puisqu’elles n’étaient pas visées par les exigences de déclaration au ministère de la Santé.
L’analyse des coûts suppose que le retrait des produits du tabac mentholés du marché contribuera à une réduction du nombre de jeunes qui, autrement, deviendraient des utilisateurs de tabac à long terme. Les manques à gagner découlant de la perte des ventes futures de produits du tabac sont les résultats attendus de toutes les interventions de lutte au tabagisme visant à protéger les jeunes. Les coûts associés à la prévention de l’utilisation du tabac par les jeunes n’ont pas été exprimés en valeur monétaire, car il est difficile de déterminer précisément par extrapolation la contribution individuelle de chaque activité de lutte au tabagisme mise en œuvre par les divers ordres de gouvernement et les intervenants en santé au Canada.
L’analyse aux fins du Décret suppose également que les consommateurs actuels de produits du tabac mentholés, autres que les jeunes, se tourneront vers d’autres produits du tabac après la mise en œuvre de l’interdiction sur le menthol, c’est-à-dire qu’ils utiliseront des cigarettes et des cigares réguliers ou sans menthol, en raison de leur dépendance aux produits du tabac (scénario A). Par conséquent, on s’attend à ce que les fabricants et les importateurs ne subissent aucune perte considérable de profits à court terme. Dans le cas où le Décret encouragerait certains adultes utilisateurs de produits de tabac au menthol à abandonner le tabac, un scénario supplémentaire (scénario B) a été examiné. Le scénario B suppose que le Décret entraînera une réduction de 5 % des ventes de cigarettes et de cigares, ce qui se traduira par un manque à gagner. Les résultats de l’analyse des coûts en fonction des deux scénarios sont présentés dans les tableaux 1 et 2.
Tableau 1 : Sommaire des estimations des coûts du Décret (Scénario A — Aucune réduction dans les ventes)
| Énoncé des coûts |
Répercussions exprimées en valeur monétaire (en dollars de 2016), avec actualisation à 7 % |
|||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Année 1 |
Année 5 |
Année 10 |
Total non actualisé |
Valeur |
Moyenne annualisée |
|||
Coûts |
Industrie |
Coûts de conformité ponctuels (valeur des stocks invendus) — |
16 160 |
— |
— |
16 160 |
16 160 |
2 300 |
Coûts de conformité ponctuels (valeur des stocks invendus) — |
780 870 |
— |
— |
780 870 |
780 870 |
111 180 |
||
Gouvernement |
Promotion de la conformité (coûts ponctuels) |
123 335 |
— |
— |
123 335 |
123 335 |
17 560 |
|
Coûts |
Gouvernement |
Coûts récurrents de surveillance de la conformité et d’application de la loi |
16 650 |
16 650 |
16 650 |
166 495 |
116 940 |
16 650 |
Coûts totaux |
1 037 309 |
147 690 |
||||||
Impacts qualitatifs sur les coûts |
||||||||
Intervenants |
Impacts |
Description |
||||||
Fabricants et importateurs |
Impacts négatifs |
Pendant la transition, les fabricants et les importateurs pourraient éprouver des perturbations opérationnelles à court terme. |
||||||
Consommateurs |
Impacts négatifs |
Il peut y avoir des retombées dans d’autres catégories de produits du tabac qui ne sont pas directement visés par le Décret, ce qui entraînerait une augmentation des prix pour les consommateurs. |
||||||
Détaillants et grossistes |
Impacts négatifs |
Les détaillants et les grossistes pourraient subir une réduction dans leurs ventes. |
||||||
Tableau 2 : Sommaire des estimations des coûts du Décret (Scénario B — Réduction de 5 % dans les ventes)
| Énoncé des coûts |
Répercussions exprimées en valeur monétaire (en dollars de 2016), avec actualisation à 7 % |
|||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Année 1 |
Année 5 |
Année 10 |
Total non actualisé |
Valeur |
Moyenne annualisée |
|||
Coûts |
Industrie |
Coûts de conformité ponctuels |
16 160 |
— |
— |
16 160 |
16 160 |
2 300 |
Manque à gagner dû à une réduction dans les ventes découlant de l’abandon du tabac par les adultes — |
7 955 |
7 955 |
7 955 |
79 550 |
55 880 |
7 955 |
||
Coûts de conformité ponctuels |
780 870 |
— |
— |
780 870 |
780 870 |
111 180 |
||
Manque à gagner dû à une réduction dans les ventes découlant de l’abandon du tabac par les adultes — |
658 560 |
658 560 |
658 560 |
6 585 610 |
4 625 455 |
658 560 |
||
Gouvernement |
Promotion de la conformité (coûts ponctuels) |
123 335 |
— |
— |
123 335 |
123 335 |
17 560 |
|
Coûts récurrents de surveillance de la conformité et d’application de la loi |
16 650 |
16 650 |
16 650 |
166 495 |
116 940 |
16 650 |
||
Coûts totaux |
5 718 640 |
814 205 |
||||||
Coûts pour l’industrie
a. Fabricants et importateurs de tabac
Le Décret s’applique aux produits du tabac fabriqués au Canada et importés, ce qui signifie que les fabricants et les importateurs assumeront des coûts liés au changement de leurs procédures de fabrication et de commande afin de respecter la nouvelle interdiction. Les principaux frais engagés par les fabricants et les importateurs seront liés (i) au coût différentiel ponctuel associé à la valeur des stocks invendus et au coût d’élimination des produits non conformes et (ii) aux manques à gagner si les consommateurs n’achètent plus de produits du tabac similaires après la mise en œuvre de l’interdiction du menthol.
Le Décret accorde une période de mise en œuvre de six mois. Cette période de mise en œuvre permettra aux fabricants et aux importateurs d’écouler la majorité de leurs stocks compte tenu du taux de renouvellement élevé associé aux ventes de cigarettes. Les données sur les ventes présentées conformément au RRRT indiquent que, dans les provinces où le menthol a été interdit, seul un faible pourcentage des cigarettes (environ 0,6 % en Nouvelle-Écosse et 0,2 % en Alberta) a été renvoyé aux fabricants comme produits invendus six mois après l’entrée en vigueur de l’interdiction. Aux fins d’analyse des coûts, on suppose que si environ 1 % des ventes mensuelles moyennes sont retournées chaque mois comme produit invendu pendant six mois après la mise en œuvre, la valeur en gros des stocks invendus qui seront éliminés s’élèvera à 780 870 $ pour les cigarettes. En règle générale, les ventes de cigares ont des taux de renouvellement moins élevés. Selon une analyse similaire, pour les cigares mentholés, en supposant un taux de retour de 2 % sur les ventes trimestrielles (soit le double du taux de retour des cigarettes), on estime qu’environ 16 160 $ de stocks seront éliminés dans les six mois suivant la date de mise en œuvre. Les coûts de conformité sont présentés dans les tableaux 1 et 2.
Dans le cas où le Décret encouragerait certains utilisateurs adultes de tabac mentholé à abandonner l’usage du tabac, un scénario supplémentaire (scénario B) a été considéré, sur la base d’une réduction de 5 % des ventes de cigares et de cigarettes. Les résultats de l’analyse montrent que les fabricants et les importateurs de produits visés peuvent subir un manque à gagner d’environ 55 880 $ (valeur actuelle) pour les cigares et d’environ 4 620 000 $ (valeur actuelle) pour les cigarettes au cours de la période de l’analyse de 10 ans. Les manques à gagner sont présentés dans le tableau 2.
b. Répercussions sur les détaillants et les grossistes
Selon un rapport de l’industrie de 2012, le Canada compte environ 22 000 détaillants, qui sont pour la plupart des dépanneurs et des magasins de stations-service. On ne s’attend pas à ce que le Décret ait des répercussions concrètes sur les détaillants. L’analyse des données indique que 26,2 % du revenu d’une station-service ou d’un dépanneur moyen provient de la vente de produits du tabac, principalement les cigarettes. Une période de mise en œuvre de six mois permettra aux détaillants d’écouler leurs stocks existants de produits visés ou de retourner ces stocks au grossiste ou au fabricant, selon leurs accords respectifs. Cette période de mise en œuvre devrait faire en sorte que les détaillants ne subissent pas de conséquences financières à court terme. D’après des données, le Canada comptait 142 établissements de vente en gros de tabac en 2013, la plupart étant situés en Ontario et au Québec. Les grossistes peuvent subir des pertes selon les accords qu’ils ont conclus avec les fabricants et les importateurs des produits du tabac visés. De manière générale, les grossistes disposeront à tout moment de plus de stocks que les détaillants et courront un risque plus élevé de subir une perte sur des produits invendus. On s’attend à ce qu’une période de mise en œuvre de six mois atténue ces risques et permette aux grossistes d’écouler leurs stocks ou de les retourner au fabricant ou à l’importateur.
Coût pour les consommateurs
On s’attend à ce qu’il y ait des retombées sur d’autres catégories de produits du tabac qui ne sont pas directement visées par le Décret, ce qui entraînerait une hausse des prix pour les consommateurs. L’ampleur de cette hausse potentielle des prix pour les consommateurs est difficile à estimer en raison des difficultés à évaluer les changements de la demande des consommateurs pour les produits du tabac mentholés et les produits perçus comme des substituts proches (par exemple les cigarettes non aromatisées au lieu des cigarettes mentholées). Plus particulièrement, la dépendance que les produits du tabac engendrent fait en sorte que la plupart des fumeurs actuels de produits du tabac mentholés se tourneraient vers des cigarettes non aromatisées, ce qui enrayerait les pertes de profits à court terme pour l’industrie du tabac. Compte tenu de cette observation, et aux fins de cette analyse coûts-avantages, on présume que toute hausse progressive des prix des produits, si elle avait lieu, sera négligeable et n’aura pas de répercussion considérable sur les consommateurs.
Coût pour le gouvernement
La mise en œuvre du Décret exigera un investissement des ressources du secteur public. Santé Canada engagera notamment des coûts pour surveiller et assurer la conformité aux modifications proposées. Les estimations de ces coûts sont décrites ci-après.
Promotion de la conformité : Les dépenses de base de Santé Canada liées à la promotion de la conformité à la LT, qui comprennent le personnel et les autres coûts, changeront probablement avec le Décret. Les coûts supplémentaires comprendront ceux liés à la main-d’œuvre nécessaire pour informer les représentants de l’industrie et les inspecteurs de Santé Canada au sujet des nouvelles exigences, ainsi que les coûts d’élaboration et de distribution des fiches de renseignements et autres documents d’orientation décrivant les nouvelles exigences. D’autres activités de sensibilisation pourront être menées au cours des deux premières années de la mise en œuvre. On estime la valeur actuelle des coûts liés à toutes ces activités à 123 335 $ sur une période de 10 ans.
Surveillance de la conformité et application de la loi : On prévoit que le gouvernement engagera des coûts supplémentaires liés à la surveillance de la conformité et à l’application de la loi pour la formation des inspecteurs, l’inspection continue des emplacements et les déplacements, l’échantillonnage des produits du tabac et leur analyse, les enquêtes sur des infractions présumées ainsi que les mesures à prendre pour gérer les cas de non-conformité. La valeur actuelle des activités d’application de la loi est estimée à 116 940 $. Ces coûts sont présentés dans les tableaux 1 et 2.
Le coût total du régime de conformité et d’application de la loi pour le gouvernement est estimé à 240 274 $ en valeur actualisée au cours de la période d’analyse de 10 ans. Après cette période, Santé Canada prévoit que les coûts liés à la surveillance de la conformité et à l’application de la loi reviendront au niveau de base de référence.
Résumé des coûts
Selon l’analyse, la valeur actuelle des coûts du Décret sera de l’ordre de 1,0 million de dollars sur une période de 10 ans qui comprend les coûts pour le gouvernement de 240 274 $ et les coûts pour l’industrie de 797 030 $, sur la base de l’hypothèse selon laquelle il n’y aurait pas de réduction des ventes de produits du tabac à la suite du Décret (scénario A). Autrement, la valeur actuelle des coûts du Décret a été estimée à 5,7 millions de dollars sur une période de 10 ans qui comprend les manques à gagner d’environ 55 880 $ pour les cigares et 4 625 455 $ pour les cigarettes, sur la base de l’hypothèse selon laquelle il y aurait une réduction de 5 % des ventes de produits de tabac à la suite du Décret (scénario B).
Avantages
Le tabagisme est la principale cause évitable de décès précoces au Canada. Comme il est indiqué ci-dessus, on estime que le tabagisme joue un rôle dans plus de 40 maladies et autres problèmes de santé graves. Chaque année, 37 000 personnes meurent au Canada des suites du tabagisme. Les Canadiens engagent des coûts directs en santé de 4,4 milliards de dollars ainsi que des coûts en santé et des coûts économiques combinés de 17 milliards de dollars par année en raison du tabagisme. Malgré les efforts de lutte au tabagisme déployés pendant des décennies, il y a encore 4,6 millions de fumeurs au Canada.
La SFLT du Canada, mise en place en 2001, suit une approche exhaustive et collaborative entre plusieurs ministères et organismes du gouvernement qui a contribué à atteindre les taux de tabagisme les plus bas jamais observés. Les partenaires fédéraux qui appuient la SFLT sont Santé Canada, l’Agence de la santé publique du Canada, Sécurité publique Canada, la Gendarmerie royale du Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et l’Agence du revenu du Canada. Chacun joue un rôle déterminant dans la réalisation des éléments clés de la Stratégie. Il existe également une relation de collaboration soutenue entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, les municipalités, les organisations non gouvernementales, les organismes communautaires et le secteur privé. L’effort combiné de nombreux groupes aide à appuyer les progrès dans la lutte au tabagisme dans tout le pays.
La LT et ses règlements connexes ont pour but, entre autres choses, de protéger la santé des Canadiens, et en particulier des jeunes, des conséquences sur la santé de l’utilisation des produits du tabac. Pour atteindre ses objectifs, la LT impose des restrictions et des interdictions applicables notamment à l’industrie du tabac et aux détaillants. Par exemple, la LT restreint l’accès des jeunes au tabac, limite les activités de promotion du tabac, exige l’étiquetage pour accroître la sensibilisation aux risques pour la santé du tabagisme et réglemente l’utilisation d’arômes qui rendent les produits du tabac plus attrayants. Des lois provinciales et territoriales ont été promulguées, notamment les interdictions de vente de tabac aux jeunes, la création d’espaces sans fumée, les restrictions en matière de publicité chez les détaillants et, plus récemment, les restrictions sur les arômes.
Collectivement, ces initiatives de lutte au tabagisme font diminuer le taux du tabagisme et entraînent des changements dans la consommation du tabac, ce qui influe fortement sur l’incidence des maladies, de la mortalité et de l’invalidité attribuables au tabagisme, et produit des avantages économiques à long terme liés à ces baisses prévues. Il faut compter au moins 10 ans après qu’une diminution dans la prévalence du tabagisme a été observée avant que les avantages économiques qui découlent d’une réduction de la morbidité et de la mortalité apparaissent.
Entre 2003 et 2015, le taux de prévalence de l’usage de tabac au cours des 30 derniers jours a diminué, passant de 23 % à 15 % de la population (âgée de 15 ans et plus). Le déclin du taux de tabagisme chez les jeunes, observé depuis 2003, a ralenti. Dans la période de 2003 à 2010, chez les jeunes âgés de 15 à 19 ans, le taux de tabagisme au cours des 30 derniers jours a chuté, passant de 22 % à 16 %. Toutefois, au cours des cinq années qui ont suivi, on n’a observé aucun changement qui soit statistiquement significatif d’un cycle à l’autre.
On s’attend à ce que le Décret contribue à réduire les incitations au tabagisme associées au menthol dans des produits de tabac. La diminution attendue de l’expérimentation de ces produits appuiera la SFLT et travaillera de pair avec d’autres facteurs dans l’environnement qui mènent à la diminution du taux de l’initiation au tabagisme auprès des jeunes. Par conséquent, elle contribuera à une réduction du nombre de jeunes qui deviennent des utilisateurs de tabac à long terme. La SFLT reconnaît que la prévention du tabagisme soutenu engendre des avantages considérables en matière de prévention des maladies et de vies épargnées.
Le Décret est conforme aux mesures déjà prises ou en voie de l’être dans certaines provinces canadiennes en vue de résoudre le problème que posent les produits du tabac mentholés qui sont attrayants pour les jeunes. De plus, l’action du Canada cadre, à l’échelle internationale, avec les efforts déployés par d’autres pays pour réduire l’aspect attrayant des produits du tabac.
Règle du « un pour un »
La règle du « un pour un » ne s’applique pas au Décret, puisqu’il n’y a aucun changement en matière de coûts administratifs imposés aux entreprises.
Lentille des petites entreprises
La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, puisque les coûts du Décret seront de moins d’un million de dollars par année.
Consultation
Conformément à la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation, les parties concernées et intéressées ont été consultées au cours de la période de rédaction du présent projet de décret pour leur laisser l’occasion de faire part de leurs idées.
Avis de projet de décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol)
Le 30 avril 2016, Santé Canada a publié l’Avis aux parties intéressées — Projet de décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol) dans la Partie I de la Gazette du Canada, en accordant aux intervenants intéressés une période de 30 jours pour faire part de leurs commentaires. Santé Canada a reçu des commentaires de 100 intervenants issus des secteurs suivants (avec le nombre de réponses données pour chacun) : autorités sanitaires locales, régionales, provinciales et territoriales (9); organisations non gouvernementales (23); fabricants de cigarettes (3); importateurs et distributeurs (1); associations de détaillants (2); associations de professionnels de la santé (2); milieu universitaire (4); membres du grand public (56). Les commentaires sont résumés ci-dessous pour chaque secteur.
Autorités sanitaires locales, régionales, provinciales et territoriales
Tous les intervenants de ce groupe ont soutenu le projet de décret. Néanmoins, ils ont également suggéré que la portée du projet de décret devrait être plus large et plus inclusive. Ils ont notamment demandé que l’interdiction proposée du menthol soit élargie à tous les produits du tabac plutôt que de viser seulement les cigarettes, les feuilles d’enveloppe et la plupart des cigares. De plus, ils ont demandé une interdiction totale de tous les arômes dans l’ensemble des produits du tabac, afin que l’industrie du tabac ne puisse jamais utiliser les arômes comme tactique de mise en marché.
Une autorité sanitaire provinciale a également souligné que l’interdiction du menthol dans certains produits du tabac entraînerait une hausse de l’utilisation d’autres produits du tabac aromatisés (y compris au menthol) étant donné que les jeunes aiment bien les arômes.
Organisations non gouvernementales
Les 23 organisations non gouvernementales ont exprimé leur soutien envers le projet de décret, en déclarant qu’il renforcera la LT et protégera les jeunes de la dépendance au tabac. Elles ont demandé à Santé Canada de renforcer et d’élargir la portée du projet de décret afin d’interdire l’utilisation de tous les arômes, y compris le menthol, dans tous les produits du tabac. Elles ont affirmé que si cela n’était pas fait, il y aurait des brèches que l’industrie du tabac pourrait exploiter plus tard.
Industrie : Fabricants et importateurs de produits du tabac
Les trois fabricants et l’importateur qui ont fourni des commentaires étaient tous opposés au projet de décret.
Deux des fabricants et l’importateur ont déclaré que l’interdiction du menthol pousserait les consommateurs de produits mentholés à chercher d’autres moyens d’obtenir leur produit préféré, ce qui pourrait augmenter les activités de contrebande et entraîner une perte des recettes fiscales du gouvernement. Ils ont également indiqué que le projet de décret visait des produits du tabac qui sont traditionnellement associés à l’usage par les adultes, et que le projet de décret empêchera les adultes d’acheter le produit qu’ils veulent de manière légale. Ils ont indiqué que le retrait du menthol des produits du tabac aurait peu d’effet sur la limitation de l’accès des jeunes aux produits du tabac. En outre, ils ont affirmé qu’il n’existe pas de preuves scientifiques appuyant une interdiction du menthol et que les données sur les taux de tabagisme des jeunes indiquées dans le projet de décret sont mal interprétées et trompeuses, et qu’elles ne prouvent pas que le menthol incite les jeunes à commencer à fumer, ni qu’il est responsable de la prévalence du tabagisme des jeunes. Ils ont également déclaré que Santé Canada n’a pas fourni de nouvelles données pour justifier une interdiction du menthol depuis la dernière modification de l’annexe de la LT en 2015.
Enfin, les trois fabricants et l’importateur ont indiqué que si cette modification venait à être adoptée, le projet de décret devrait accorder une période d’entrée en vigueur de 9 à 15 mois après la publication définitive afin qu’ils puissent se soumettre à la nouvelle législation et éliminer les produits non conformes.
Associations de détaillants
Deux associations de détaillants ont fourni des commentaires cadrant avec ceux de l’industrie, qui était opposée à la modification. Elles ont déclaré que l’interdiction proposée aurait des répercussions injustes sur les fumeurs adultes et qu’elle n’aiderait pas à réduire l’accès des jeunes à des produits du tabac destinés aux adultes ni l’usage chez les jeunes de ces produits, ce qui devrait être la priorité du gouvernement. Par ailleurs, elles ont affirmé que la demande de produits du tabac mentholés ne disparaîtrait pas, peu importe l’interdiction fédérale, ce qui encouragerait le marché du tabac illégal et les activités de contrebande. Elles ont également déclaré que les données utilisées pour justifier la proposition sont trompeuses, qu’elles datent de plus de deux ans et que la proposition présentait les mêmes statistiques que celles utilisées dans la modification de 2015, dans laquelle le menthol était précisément exclu.
Les associations de détaillants étaient également en faveur d’une période prolongée d’entrée en vigueur si le Décret venait à être adopté. Une association a demandé une période de transition de deux ans afin de permettre la conformité totale des distributeurs, alors que l’autre a proposé une période de transition sur plusieurs années afin de réduire l’incidence financière et d’assurer la conformité des détaillants. Elles ont demandé une période de transition de quatre ans, semblable à ce qu’a accordé le Royaume-Uni pour son règlement sur l’interdiction du menthol dans les cigarettes et le tabac à cigarettes.
Associations de professionnels de la santé
Les deux associations de professionnels de la santé ont exprimé leur soutien à la proposition. Toutes deux ont souligné que la proposition pourrait être renforcée en élargissant l’interdiction du menthol à tous les produits du tabac et en allant même plus loin en interdisant tous les arômes dans tous les produits du tabac.
Milieu universitaire
Les quatre commentaires reçus des intervenants du milieu universitaire appuyaient l’interdiction proposée du menthol. Tous proposaient également que l’interdiction soit élargie pour couvrir l’ensemble des produits du tabac et que tous les arômes soient interdits dans tous les produits du tabac, pas seulement le menthol. Ils ont indiqué que la législation serait plus forte si on interdisait tous les arômes sur tous les produits du tabac, et que le fait de limiter l’interdiction à certains produits du tabac les préoccupait, car l’industrie du tabac pourrait introduire le menthol dans d’autres types de produits du tabac non visés par l’interdiction.
Grand public
Au total, 56 commentaires ont été reçus du grand public. Seuls deux membres du grand public n’appuyaient pas l’interdiction, l’un étant neutre sur ce sujet précis, et l’autre affirmant que le projet de décret favorisera la contrebande et risque de pousser les consommateurs actuels de produits mentholés à chercher d’autres solutions qui pourraient être plus dangereuses.
Quant aux membres du grand public qui soutiennent l’interdiction du menthol, 48 intervenants sur 56 ont proposé que la portée du projet de décret soit élargie afin d’inclure une interdiction du menthol dans tous les produits du tabac et, idéalement, une interdiction de tous les arômes dans l’ensemble des produits du tabac. Certains de ces intervenants ont affirmé que le projet de décret ne va pas assez loin, et qu’il y aura des brèches que l’industrie du tabac pourrait exploiter plus tard, ce qui minerait l’objectif du Décret. Ils ont déclaré qu’en éliminant tous les arômes dans tous les produits du tabac, les Canadiens et les jeunes de tout le pays bénéficieraient d’une protection égale contre les incitations au tabagisme.
Publication du projet de décret dans la Partie I de la Gazette du Canada
Le projet de décret et le résumé de l’étude d’impact de la réglementation (RÉIR) connexe ont été publiés au préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada le 5 novembre 2016; cette publication a été suivie d’une période de commentaires de 75 jours qui s’est terminée le 19 janvier 2017. Un total de 131 commentaires ont été reçus de la part des groupes de parties intéressées suivants (le nombre de réponses reçu de chaque groupe est indiqué) : autorités de la santé locales, régionales, provinciales et territoriales (4); organisations non gouvernementales (9); fabricants et importateurs de produits de tabac (3); milieu universitaire (3); associations de professionnels de la santé (3); le grand public (109). Un résumé des commentaires reçus au cours de la période de commentaires est présenté ci-dessous.
Des 131 commentaires reçus, 121 ont exprimé leur soutien au projet de décret. La majorité a réitéré sa suggestion d’interdire tous les arômes, y compris le menthol, dans tous les produits de tabac, par exemple le tabac à rouler, les papiers à cigarette, les cigares plus grands, le tabac à chiquer, le tabac à priser, le tabac à pipe, le tabac à pipe à eau. Les fabricants et les importateurs de produits de tabac ont réaffirmé les mêmes commentaires qu’ils ont faits dans le cadre de l’Avis aux parties intéressées — Projet de décret modifiant l’annexe de la Loi sur le tabac (menthol) publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 30 avril 2016, lesquels sont décrits dans la section précédente.
Six membres du grand public ont présenté des commentaires supplémentaires. Ils étaient d’avis que les jeunes continueraient à expérimenter les produits du tabac malgré l’interdiction du menthol dans les cigarettes et que le gouvernement devrait plutôt concentrer ses efforts dans l’application des mesures visant la vérification de pièces d’identifications aux points de vente et l’usage de produits de tabac par des jeunes. Ils ont également exprimé leurs fortes préoccupations au sujet de la gamme limitée de produits de tabac qui sont légalement disponibles sur le marché. Ils ont indiqué que le projet de décret limite leur choix en tant qu’adultes.
Réponse du ministère de la Santé aux principales préoccupations des intervenants
Interdiction du menthol et des autres arômes dans tous les produits du tabac
Le Décret interdira les arômes, y compris le menthol, dans près de 95 % des produits du tabac (selon la valeur totale des ventes) au Canada. Le ministère de la Santé a l’intention de continuer à surveiller de près l’usage et les ventes des produits du tabac aromatisés toujours sur le marché canadien en vue de déterminer si d’autres mesures sont nécessaires, y compris l’élargissement de la portée de l’interdiction à tous les arômes dans tous les produits de tabac.
Données de recherche à l’appui du Décret
Comme il est indiqué, le ministère de la Santé surveille continuellement le marché pour déterminer les tendances dans l’usage du tabac chez les jeunes. Les plus récents résultats de l’ECTADE de 2014-2015 présentés dans cet énoncé démontrent que les jeunes continuent d’utiliser le menthol, ce qui mérite une intervention. Les études disponibles suggèrent que la suppression du menthol réduira les incitations auprès des jeunes à l’usage du tabac. En conséquence, cela réduira le nombre de jeunes qui expérimenteront les produits du tabac mentholés. Il est également prévu qu’une diminution de l’expérimentation de produits du tabac mentholés contribuera à mener à un taux d’initiation au tabagisme inférieur et donc à une réduction du nombre de jeunes qui deviendront des utilisateurs de tabac à long terme. La prévention de l’usage soutenu des produits de tabac se traduira par des avantages considérables en matière de prévention des maladies et de vies épargnées.
Accès des jeunes aux produits du tabac
En ce qui a trait aux préoccupations de l’industrie du tabac à propos de l’accès des jeunes au tabac, le gouvernement du Canada a déjà un certain nombre de restrictions en place. L’interdiction de fournir des produits de tabac aux jeunes de moins de 18 ans est prévue dans la LT. Des efforts soutenus visant à réduire ou à éliminer les sources sociales des produits du tabac restent un élément clé de la protection des jeunes sous la SFLT.
Augmentation de la contrebande
Le gouvernement du Canada dispose de plusieurs mesures pour lutter contre le commerce illicite du tabac. Le budget fédéral de 2014 accordait 91,7 millions de dollars sur cinq ans à la Gendarmerie royale du Canada afin d’intensifier ses efforts de lutte contre la contrebande et afin de mettre en place une nouvelle technologie à la frontière entre le Canada et les États-Unis pour cibler la contrebande transfrontalière et les activités criminelles connexes. Par ailleurs, ces efforts permettront de contrôler toute augmentation de la demande de produits du tabac mentholés de contrebande qui pourrait découler du Décret.
Mise en vigueur prolongée
Les fabricants et les importateurs ont demandé que le délai de l’entrée en vigueur soit prolongé. Sur la base des interventions antérieures de lutte au tabagisme, y compris celles qui ont interdit les additifs aromatisants, une période de 180 jours a été considérée comme un délai suffisant pour que l’industrie du tabac se conforme aux nouvelles restrictions. De plus, un délai de plus de six mois compromettrait l’objectif du présent décret en permettant aux produits de tabac mentholés de rester plus longtemps sur le marché.
Justification
Les jeunes expérimentent les cigarettes mentholées. Selon l’ECTADE de 2014-2015, 6 % des élèves de la 6e à la 12e année (de la 6e année du primaire à la 5e année du secondaire au Québec) [159 000 élèves] ont déclaré avoir fumé des cigarettes au cours des 30 derniers jours, et près de la moitié (3 % ou 67 000) ont affirmé avoir fumé des cigarettes mentholées.
Il n’y a pas de données précises sur la proportion de jeunes qui fument des cigares ou utilisent des feuilles d’enveloppe contenant du menthol. Étant donné l’intérêt que les jeunes portent aux cigarettes mentholées et aux produits du tabac aromatisés en général, il est raisonnable d’inférer qu’ils trouveraient ces produits attrayants également. La constatation que les jeunes fument des cigares et utilisent des feuilles d’enveloppe vient appuyer cette réflexion. Les résultats de l’Enquête canadienne sur le tabac, l’alcool et les drogues (ECTAD) de 2013 indiquent qu’en comparaison avec les adultes, la proportion des jeunes âgés de 15 à 19 ans qui fument des cigares est plus grande. D’après l’ECTAD, 4,3 % des jeunes âgés de 15 à 19 ans (environ 91 000 jeunes) ont déclaré avoir fumé des petits cigares ou des cigarillos au cours des 30 derniers jours par rapport à 2,1 % des adultes âgés de 25 ans ou plus (environ 520 000 adultes). Les résultats de l’ECTADE de 2014-2015 indiquent aussi que 2 % des élèves de la 6e à la 12e année (de la 6e année du primaire à la 5e année du secondaire au Québec) avaient utilisé des feuilles d’enveloppe au cours des 30 derniers jours (39 000 élèves).
Le menthol dans les produits du tabac a de nombreux effets pharmacologiques, notamment il masque l’effet irritant de la fumée du tabac qui rend l’inhalation et donc l’expérimentation pour les utilisateurs novices plus faciles. La promotion de l’expérimentation chez les jeunes augmente le potentiel de tabagisme continu, ce qui mène à la dépendance et au risque accru de maladies liées au tabac.
En 2016, le groupe d’étude de l’Organisation mondiale de la Santé sur la réglementation des produits du tabac a publié un avis de communication intitulé « Banning Menthol in Tobacco Products » en examinant les ouvrages disponibles sur l’utilisation du menthol dans les cigarettes et d’autres produits du tabac. Parmi les conclusions tirées, l’avis mentionne que chez les jeunes, les cigarettes mentholées favorisent l’expérimentation et la progression vers une consommation régulière dans une plus grande mesure que les cigarettes non mentholées.
L’analyse coûts-avantages estime que les avantages d’éliminer les incitations à l’usage du tabac associé au menthol dépasseront les coûts du Décret. La baisse attendue de l’expérimentation de ces produits de tabac mentholés appuiera la SFLT et travaillera de pair avec d’autres facteurs dans l’environnement qui mènent à la réduction du taux de jeunes qui commencent à fumer. Par conséquent, elle contribuera à une réduction du nombre de jeunes qui deviennent des fumeurs à long terme. La SFLT reconnaît que la prévention du tabagisme soutenu engendre des avantages considérables en matière de prévention des maladies et de vies épargnées.
Bon nombre de gouvernements provinciaux sont préoccupés par l’utilisation du menthol dans le tabac. Une interdiction fédérale étendra l’interdiction de l’utilisation du menthol dans la plupart des produits de tabac partout au pays.
Mise en œuvre, application et normes de service
Entrée en vigueur
Le Décret entrera en vigueur 180 jours après la date de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada. Cette période de transition permettra à l’industrie de s’adapter de façon harmonieuse et d’atténuer le manque à gagner éventuel à court terme.
Activités de promotion de la conformité et de sensibilisation
Des activités de promotion de la conformité visant à informer les fabricants, les importateurs, les distributeurs et les détaillants des produits du tabac visés seront mises en œuvre afin de les sensibiliser davantage au Décret et de les aider à s’y conformer. Ces activités comprendront l’élaboration de documents d’information (par exemple des fiches de renseignements, des copies de l’annexe modifiée de la LT) et leur distribution à l’occasion des inspections régulières ou leur publication dans des revues professionnelles.
Application de la loi
Des activités de surveillance de la conformité et d’application de la loi axées sur les produits de tabac visés seront menées par les inspecteurs du tabac de la Direction générale des opérations réglementaires et des régions de Santé Canada, en vertu de la LT. Le Ministère surveillera activement la conformité dans l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement, y compris les fabricants, les importateurs et les détaillants. Les stratégies visant la conformité et l’application de la loi seront conformes à l’approche globale utilisée actuellement relativement à d’autres interdictions prévues dans la LT ou la réglementation connexe.
Normes de service
Les réponses aux demandes de renseignements sur le Décret seront fournies en temps opportun.
Personne-ressource
M. Mathew Cook
Gestionnaire
Division de la réglementation scientifique
Bureau de la réglementation des produits du tabac
Direction de la lutte au tabagisme
Santé Canada
Indice de l’adresse : 0301A
150, promenade du pré Tunney
Ottawa (Ontario)
K1A 0K9
Télécopieur : 613-948-8495
Courriel : hc.pregs.sc@canada.ca
- Référence a
L.C. 2009, ch. 27, art. 9 - Référence b
L.C. 1997, ch. 13 - Référence 1
L.C. 1997, ch. 13