La Gazette du Canada, Partie I, volume 155, numéro 21 : Règlement modifiant le Règlement sur l'inspection des grands bateaux de pêche
Le 22 mai 2021
Fondement législatif
Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada
Ministère responsable
Ministère des Transports
RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)
Enjeux
Les grands bateaux de pêche sont exposés à un risque d'envahissement d'eau non contrôlé et non détecté des compartiments situés sous la ligne de flottaison lorsqu'ils ne sont pas équipés de détecteurs ou d'alarmes de niveau élevé des eaux. Un règlement est nécessaire pour exiger l'installation de ces dispositifs sur les grands bateaux de pêche.
Contexte
Le Règlement sur l'inspection des grands bateaux de pêche (RIGBP) a été instauré en 1978 pour encadrer la construction et l'inspection des bateaux de pêche d'une longueur de plus de 24,4 m ou d'une jauge brute de plus de 150 tonneaux afin de garantir la sécurité de la navigation de ces bateaux et de leur équipage.
Les bateaux sont subdivisés en un certain nombre de compartiments étanches afin de limiter l'étendue de l'envahissement par les eaux. En fonction du compartiment touché, si l'envahissement n'est pas contrôlé ni détecté, il peut mettre en danger le bateau. C'est ce qui est arrivé au Nadine, un bateau de pêche de 37 m qui a coulé en décembre 1990; seuls 2 des 10 membres de l'équipage ont survécu. Le Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) a mené une enquête sur l'accident. Il a déterminé que l'eau avait pénétré dans le bateau par des ouvertures non fermées hermétiquement et qu'elle avait ainsi envahi les compartiments, ce qui a progressivement réduit la stabilité du bateau jusqu'à ce qu'il coule. Dans son rapport d'enquête maritime de 1994, le BST a recommandé que Transports Canada (TC) « exige l'installation de détecteurs de niveau d'eau dans tous les compartiments situés sous la flottaison des grands bateaux de pêche ». La recommandation M94-06 et les préoccupations connexes en matière de sécurité demeurent en suspens et sont regroupées dans la Liste de surveillance du BST, sous le thème de la sécurité de la pêche commerciale.
En réponse à la recommandation du BST, TC a publié le Bulletin de la sécurité des navires (BSN) 04/2000 : Détection de l'envahissement sur les bateaux de pêche, le 17 avril 2000, comme mesure provisoire pour atténuer les occurrences d'envahissement non détecté. Dans le BSN, TC fait les recommandations suivantes :
- l'installation de détecteurs de niveau d'eau « dans tous les compartiments secs (autres que les cales à poisson) situés sous le pont supérieur qui ne font pas fréquemment l'objet de visites »;
- la surveillance des niveaux d'eau par du personnel affecté à des rondes, jusqu'à ce que de tels détecteurs de niveau d'eau puissent être installés.
Lorsque le BSN a été publié, l'installation de détecteurs de niveau d'eau dans les cales à poisson n'avait pas été incluse dans la première recommandation mentionnée ci-dessus, car on craignait que les détecteurs ne soient endommagés par la glace ou le poisson dans les cales, ou qu'ils ne provoquent de fausses alertes répétées s'ils n'étaient pas désactivés avant le chargement de la glace et du poisson dans une cale. Cependant, certaines cales à poisson fonctionnent également comme des compartiments secs. Dans ces cas, l'installation de détecteurs de niveau d'eau permettrait d'atténuer les occurrences d'envahissement non détectées dans des zones qui ne sont normalement pas destinées à contenir de l'eau. La surveillance supplémentaire exercée permettrait de détecter rapidement les occurrences d'envahissement et l'emporterait sur toute préoccupation au sujet de fausses alertes.
Objectif
L'objectif de la modification proposée est de réduire le risque pour les grands bateaux de pêche et leur équipage d'un envahissement non contrôlé et non détecté des compartiments étanches, puisqu'un tel envahissement pourrait entraîner une perte de stabilité et provoquer des incidents comme celui survenu en 1990, où un envahissement non détecté a entraîné des pertes de vie.
Description
La modification proposée au RIGBP exigerait que des détecteurs de niveau d'eau, reliés à une alarme sonore et visuelle dans le poste de commande des grands bateaux de pêche, soient installés dans tous les compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas destinés à transporter des liquides.
Cette mesure s'ajoute à la recommandation initiale figurant dans le BSN, en établissant une distinction entre tous les compartiments destinés au transport de liquides, pour lesquels des détecteurs de niveau d'eau ne sont pas nécessaires, et les cales à poisson qui fonctionnent comme des compartiments secs, pour lesquelles des détecteurs de niveau d'eau sont nécessaires.
Élaboration réglementaire
Consultation
TC a consulté les intervenants au sujet de la modification proposée à l'occasion des réunions du Conseil consultatif maritime canadien (CCMC) de novembre 2019 et de novembre 2020 qui ont eu lieu à Ottawa. Les intervenants qui étaient présents aux réunions comprenaient, sans s'y limiter, des représentants des administrations de pilotage, des associations provinciales de navigation, du milieu universitaire, des organisations non gouvernementales, des exploitants de traversiers, d'autres ministères (fédéraux, provinciaux et municipaux), de l'industrie de la pêche, des syndicats et associations liés au secteur maritime et de l'industrie maritime au Canada en général. Les intervenants ont appuyé la modification proposée et n'ont pas soulevé de préoccupations.
Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones
Les intervenants ont été consultés au sujet de la modification proposée au RIGBP lors des réunions du CCMC de novembre 2019 et de novembre 2020. Bien que les réunions du CCMC bénéficient généralement d'une certaine participation autochtone, il n'y a pas eu de consultation directe des Autochtones ou des groupes visés par des traités en particulier. La modification proposée ne devrait pas avoir d'incidence particulière sur les groupes autochtones et, par conséquent, aucune consultation n'a été organisée en dehors du forum susmentionné.
En outre, conformément à la Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes, une analyse a été entreprise pour déterminer si le règlement proposé est susceptible de donner lieu à des obligations relatives aux traités modernes. L'évaluation a permis d'examiner la portée géographique et l'objet de la proposition par rapport aux traités modernes en vigueur, et aucune obligation relative aux traités modernes n'a été recensée.
Choix de l'instrument
Afin de se conformer pleinement à la recommandation M94-06 du BST, il est nécessaire d'instaurer une exigence obligatoire dans le RIGBP pour imposer l'installation de détecteurs de niveau d'eau dans tous les compartiments situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas destinés à transporter des liquides. À l'origine, le Bulletin de la sécurité des navires (BSN) 04/2000 a été publié à titre de mesure provisoire, jusqu'à ce que les exigences puissent être intégrées dans un cadre de réglementation. Bien que les mesures prises volontairement par l'industrie à l'égard du BSN aient été satisfaisantes dans l'intervalle, republier le BSN si longtemps après l'incident déclencheur serait une mesure inefficace pour favoriser l'adoption des recommandations qu'il comporte. La seule option disponible pour se conformer à la recommandation du BST est que TC mette en œuvre une mesure obligatoire pour corriger la lacune de sécurité.
En mettant en œuvre une mesure obligatoire par voie de règlement, l'exigence devrait permettre la conformité avec la recommandation M94-06 du BST.
Analyse réglementaire
La modification proposée exigerait que des détecteurs de niveau d'eau, reliés à une alarme sonore et visuelle dans le poste de commande des grands bateaux de pêche, soient installés dans tous les compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas destinés à transporter des liquides. L'installation de détecteurs imposerait un coût total d'environ 88 170 $ (valeur actualisée en dollars canadiens de 2019, escomptée jusqu'en 2021 à un taux d'escompte de 7 %) aux propriétaires de ces bateaux entre 2022 et 2031. Ces coûts comprendraient l'achat des détecteurs de niveau d'eau ainsi que d'autres pièces et dispositifs qui relient les détecteurs au système d'alarme, et le coût de la main-d'œuvre pour l'installation.
La modification proposée aiderait l'équipage en permettant une détection rapide des occurrences d'envahissement dans les compartiments précisés afin que des mesures immédiates puissent être prises. En conséquence, la modification proposée aiderait à réduire le nombre d'accidents susceptibles de causer des décès, des blessures ou encore des dommages aux bateaux et à la cargaison. En raison du nombre limité de données, seuls des avantages qualitatifs sont fournis dans l'analyse.
Cadre d'analyse
Les coûts et les avantages de la modification proposée ont été évalués conformément à la Politique sur l'analyse coûts-avantages du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Dans la mesure du possible, les répercussions sont quantifiées et monétisées, et seuls les coûts et avantages directs pour les intervenants sont pris en compte dans l'analyse coûts-avantages. Une analyse qualitative est fournie lorsque les données sont limitées ou non disponibles.
Les avantages et les coûts associés à la modification proposée sont évalués en fonction de la comparaison du scénario de base au scénario de réglementation. Le scénario de base décrit ce qui risque de se produire dans l'avenir si le gouvernement du Canada ne met pas en œuvre la modification proposée. Le scénario de réglementation fournit de l'information sur les résultats escomptés à la suite de la modification proposée.
L'analyse a permis d'estimer les répercussions de la modification proposée sur une période de 10 ans, de 2022 à 2031, l'année 2022 étant celle de l'enregistrement du Règlement dans sa version définitive. Sauf indication contraire, tous les coûts sont exprimés sous la forme de la valeur actualisée en dollars canadiens de 2019, escomptée jusqu'en 2021 à un taux d'escompte de 7 %.
Bateaux visés
La modification proposée obligerait les propriétaires de grands bateaux de pêche (longueur de plus de 24,4 m ou jauge brute de plus de 150 tonneaux) à installer des détecteurs de niveau d'eau dans tous les compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas destinés à transporter des liquides. Selon les services d'immatriculation des bâtiments de TC référence 1, 154 grands bateaux de pêche étaient immatriculés en 2020. Aux fins de l'analyse coûts-avantages, ces bateaux sont regroupés en trois catégories :
- — catégorie 1 : bateaux de pêche d'une longueur supérieure à 24,4 m mais inférieure à 34 m;
- — catégorie 2 : bateaux de pêche d'une longueur d'au moins 34 m mais inférieure à 55 m;
- — catégorie 3 : bateaux de pêche d'une longueur d'au moins 55 m.
Selon les experts en la matière de TC, 104 des 154 grands bateaux de pêche sont classés dans la catégorie 1, 35 dans la catégorie 2 et 15 dans la catégorie 3. Il est prévu qu'en moyenne, un bateau de catégorie 1 dispose de quatre compartiments étanches sous la ligne de flottaison, un bateau de catégorie 2 en dispose de cinq et un bateau de catégorie 3 en dispose de sept.
D'après les données antérieures concernant l'immatriculation des bateaux, la taille de la flotte canadienne de grands bateaux de pêche a beaucoup varié dans les années 1980 et 1990, mais elle est restée relativement stable depuis le début des années 2000. Depuis 2009, en moyenne, six grands bateaux sont retirés de la flotte chaque année (dossiers d'immatriculation fermés ou suspendus), mais quatre nouveaux bateaux sont ajoutés (nouvelles immatriculations) à la flotte chaque année.
Scénario de base et scénario de réglementation
Selon le scénario de base, les propriétaires de grands bateaux de pêche ne seraient pas tenus d'installer des détecteurs de niveau d'eau dans les compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas destinés à transporter des liquides. Toutefois, les experts en la matière de TC s'attendent à ce que les propriétaires de grands bateaux de pêche en usage aient déjà installé des détecteurs de niveau d'eau dans certains de ces compartiments étanches, comme le recommande le BSN 04/2000. Il est alors supposé que tous les bateaux en usage ont déjà deux compartiments étanches sous la ligne de flottaison équipés de détecteurs de niveau d'eau.
Il est également supposé que quatre nouveaux grands bateaux de pêche seraient immatriculés chaque année, dont deux dans la catégorie 1, un dans la catégorie 2 et un dans la catégorie 3, d'après l'analyse des experts en la matière de TC. En outre, ces nouveaux bateaux auraient également deux compartiments étanches équipés de détecteurs de niveau d'eau.
Selon le scénario de réglementation, les propriétaires de grands bateaux de pêche seraient tenus d'installer des détecteurs de niveau d'eau dans tous les compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas destinés à transporter des liquides. Par conséquent, pour les compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison qui ne sont pas équipés de détecteurs selon le scénario de base, une installation supplémentaire serait nécessaire.
Avantages et coûts
Avantages
La modification proposée aiderait à réduire le nombre d'accidents susceptibles de causer des décès, des blessures ou encore des dommages aux bateaux et à la cargaison. En raison du nombre limité de données, les avantages ne sont présentés que de manière qualitative.
Les données du BST montrent que seuls trois accidents (dont celui du Nadine), qui auraient été causés par l'envahissement de compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison, ont été signalés à bord de grands bateaux de pêche. Tous ces accidents, qui ont fait 13 morts, se sont produits dans les années 1990 référence 2. Depuis la publication du BSN 04/2000 au cours de l'année 2000, aucun accident de ce type à bord de grands bateaux de pêche n'a été signalé. Il est donc difficile de quantifier et de monétiser les avantages liés à la modification proposée en raison du peu de données disponibles. Toutefois, la modification proposée réduirait davantage la possibilité que de tels accidents surviennent, car l'équipage serait en mesure d'agir immédiatement en cas d'envahissement par l'eau de ces compartiments, ce qui est essentiel pour déterminer la cause de l'envahissement à temps afin d'éviter d'autres dommages au bateau et à la cargaison. En cas d'envahissement plus grave (par exemple un envahissement qui pourrait entraîner la perte de stabilité du bateau ou qui le ferait couler), la détermination rapide de la cause pourrait donner à l'équipage le temps de quitter le bateau ou encore de minimiser ou d'éviter les blessures ou les décès, et permettre d'économiser les coûts liés aux opérations de recherche et de sauvetage.
Coûts
Comme il a été décrit précédemment dans les scénarios de base et de réglementation, on suppose que les propriétaires de grands bateaux de pêche ont déjà installé des détecteurs de niveau d'eau dans deux des compartiments étanches situés sous la ligne de flottaison et que, par conséquent, l'installation de détecteurs ne serait nécessaire que pour le reste des compartiments, à savoir deux pour un bateau de catégorie 1, trois pour un bateau de catégorie 2 et cinq pour un bateau de catégorie 3.
Chaque compartiment étanche situé sous la ligne de flottaison devrait être équipé d'un détecteur de niveau d'eau, d'une conduite électrique et d'un ensemble de connecteurs électriques marins et de presse-étoupes. En outre, un câble électrique marin est nécessaire pour relier ces articles. Il est également prévu qu'un mécanicien de quart effectue l'installation. Le tableau 1 ci-dessous présente en détail les coûts d'installation.
| Article | Nombre d'articles | Prix | Source |
|---|---|---|---|
| Détecteur de niveau d'eau |
|
30 $ le détecteur note * du tableau 1 | Experts en la matière de TC |
| Conduite électrique | Une par détecteur | 30 $ la conduite | Experts en la matière de TC |
| Connecteurs électriques marins et presse-étoupes | Un ensemble par détecteur | 15 $ l'ensemble | Experts en la matière de TC |
| Câble électrique marin | 1 par bateau | 60 $ le tambour | Experts en la matière de TC |
| Coût de la main-d'œuvre | 2 heures de travail par un mécanicien de quart, pour chaque compartiment étanche | 60,27 $ l'heure note ** du tableau 1 (en dollars canadiens de 2019) | Statistique Canada note *** du tableau 1 |
Note(s) du tableau 1
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Les coûts d'installation des détecteurs de niveau d'eau et d'autres composants sont estimés à environ 88 170 $ au total référence 3. De ces coûts, 74 680 $ seraient engagés en 2023, lorsque la modification proposée entrerait en vigueur, car tous les grands bateaux de pêche en usage seraient tenus de se conformer à la modification proposée, et le reste (13 490 $) serait engagé lorsque de nouveaux grands bateaux de pêche seraient immatriculés au cours des années suivantes.
Il convient également de noter qu'environ la moitié de ces coûts seraient engagés par les propriétaires de bateaux de pêche de catégorie 1 (c'est-à-dire les bateaux d'une longueur supérieure à 24,4 m, mais inférieure à 35 m), car ils représentent environ 70 % de la flotte canadienne de grands bateaux de pêche. En outre, d'un point de vue régional, la plupart des coûts seraient engagés dans la région de l'Atlantique (68 %) et la région du Pacifique (25 %), étant donné le nombre de grands bateaux de pêche immatriculés dans ces régions. Le restant (7 %) des coûts serait engagé au Nunavut (4,5 %), au Québec (2 %) et au Manitoba (0,5 %).
Lentille des petites entreprises
La perspective des petites entreprises s'applique, car la modification proposée a des répercussions sur les petites entreprises. D'après l'analyse des experts en la matière de TC, les propriétaires de bateaux qui ne possèdent qu'un seul grand bateau de pêche dans la catégorie 1 pourraient être des petites entreprises, ce qui correspond aux propriétaires de 86 grands bateaux de pêche en usage et de 2 bateaux supplémentaires par an dans l'avenir. On évalue que les petites entreprises engageraient 44 % du coût total estimé, soit 38 900 $ référence 4.
Il n'a pas été envisagé de rendre cette dépense moins lourde pour les petites entreprises. La modification proposée traite directement d'une question de sécurité cruciale et s'appliquerait de la même manière à tous les grands bateaux de pêche, sans égard à l'exploitant ou à la taille du bateau. Il est donc impossible de laisser aux petites entreprises une certaine souplesse pour se conformer à la modification proposée, car il n'existe aucune option de conformité réduite. Néanmoins, les petits exploitants engageraient en général des dépenses moins importantes que les grands exploitants, puisqu'ils auraient probablement besoin de moins de détecteurs pour leurs activités.
Règle du « un pour un »
La règle du « un pour un » ne s'applique pas, parce qu'il n'y a pas de changement supplémentaire au fardeau administratif des entreprises.
Coopération et harmonisation en matière de réglementation
Cette modification proposée n'est pas liée à un plan de travail ou à un engagement. Toutefois, elle s'harmonise en grande partie aux normes internationales élaborées par l'Organisation maritime internationale en ce qui concerne les détecteurs de niveau d'eau à bord des transporteurs en vrac. Cette proposition soutient en outre le travail de TC avec le BST pour aider à prévenir les accidents et les pertes de vie à bord des bateaux de pêche en se conformant à la recommandation M94-06 du BST, qui est en suspens et figure sur la Liste de surveillance.
Évaluation environnementale stratégique
Aux termes de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu'une évaluation environnementale stratégique n'est pas nécessaire.
Analyse comparative entre les sexes plus
Bien qu'aucune incidence de l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n'ait été recensée pour cette proposition, il convient de noter que l'industrie de la pêche canadienne emploie principalement des hommes. Selon Statistique Canada (2006), les hommes représentent 66 % de l'industrie de la pêche au Canada, tandis que les 34 % restants sont des femmes. Il est important de noter qu'en dépit de cette disparité entre les sexes, les dispositions de TC visent à améliorer la culture de la sécurité au sein de l'industrie maritime pour toutes les personnes référence 5.
Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service
Mise en œuvre
Le Règlement entrerait en vigueur au premier anniversaire du jour de son enregistrement.
Conformité et application
La conformité et l'application de la modification proposée seraient examinées à l'échelle nationale au moyen d'inspections périodiques ou d'inspections axées sur le risque. Cela ne nécessiterait pas de ressources supplémentaires, car les inspecteurs de la sécurité maritime utiliseraient les mêmes outils d'application en vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada pour les inspections périodiques et les inspections axées sur le risque, qui vont de la délivrance d'un avis de défaut avec délais fixés pour apporter des corrections, à la délivrance de sanctions administratives pécuniaires ou d'une ordonnance de détention d'un bâtiment.
Personne-ressource
Rick Cheshire
Inspecteur principal de la sécurité maritime
Petits bâtiments et bateaux de pêche, Normes de conception et d'équipement
Sécurité et sûreté maritimes
Transports Canada
Place de Ville, Tour C
330, rue Sparks, 11e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0N5
Courriel : rick.cheshire@tc.gc.ca
PROJET DE RÉGLEMENTATION
Avis est donné que l'administrateur en conseil, en vertu du paragraphe 120(1) référence a de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada référence b, se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement sur l'inspection des grands bateaux de pêche, ci-après.
Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les soixante jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés de présenter leurs observations sur le site Web de la Partie I de la Gazette du Canada, ou s'ils les présentent par courriel, par la poste ou par tout autre moyen, d'y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d'envoyer le tout à Rick Cheshire, Inspecteur principal de la sécurité maritime, Petits bâtiments et bateaux de pêche, normes de conception et d'équipement, Sécurité et sûreté maritimes, ministère des Transports, Place de Ville, Tour C, 330, rue Sparks, 11e étage, Ottawa (Ontario) K1A 0N5 (courriel : rick.cheshire@tc.gc.ca).
Ottawa, le 13 mai 2021
La greffière adjointe du Conseil privé
Julie Adair
Règlement modifiant le Règlement sur l'inspection des grands bateaux de pêche
Modifications
1 L'article 6 du Règlement sur l'inspection des grands bateaux de pêche référence 6 est remplacé par ce qui suit :
6 Les articles 10 à 13.1 et 14.1, les paragraphes 15(12) à (12.2) et (15) et les articles 19.1, 22.1, 24 à 27 et 30 à 42 s'appliquent à tout bateau de pêche existant dont la longueur excède 24,4 m ou dont la jauge brute est de plus de 150 tonneaux et qui n'est pas un voilier.
2 Le même règlement est modifié par adjonction, après l'article 14, de ce qui suit :
Détecteurs de haut niveau d'eau dans la cale
14.1 Un détecteur de haut niveau d'eau relié à un dispositif d'alarme sonore et visuelle au poste de commande d'un bateau de pêche doit être installé dans chaque compartiment étanche qui n'est pas destiné à transporter des liquides et qui est, en tout ou en partie, plus bas que la ligne de flottaison en charge du bateau.
Entrée en vigueur
3 Le présent règlement entre en vigueur au premier anniversaire de son enregistrement.
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