La Gazette du Canada, Partie I, volume 152, numéro 43 : DÉCRETS

Le 27 octobre 2018

MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT

LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT (1999)

Décret approuvant l'Arrêté d'urgence modifiant le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et les halocarbures de remplacement

C.P. 2018-1297 Le 22 octobre 2018

Attendu que la ministre de l'Environnement et la ministre de la Santé estiment que les hydrofluorocarbures figurant à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) référence a ne sont pas réglementés comme il convient et qu'elles croient qu'une intervention immédiate est nécessaire afin de parer à un danger appréciable soit pour l'environnement, soit pour la vie ou la santé humaines;

Attendu que, en vertu du paragraphe 94(1) de cette loi, la ministre de l'Environnement a pris l'Arrêté d'urgence modifiant le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et les halocarbures de remplacement le 9 octobre 2018;

Attendu que la ministre de l'Environnement a :

À ces causes, en vertu du paragraphe 94(4) de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil approuve l'Arrêté d'urgence modifiant le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et les halocarbures de remplacement pris par la ministre de l'Environnement le 9 octobre 2018.

NOTE EXPLICATIVE

(La présente note ne fait pas partie du Décret.)

Proposition

L'Arrêté d'urgence modifiant le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et les halocarbures de remplacement (« l'arrêté d'urgence »), pris en vertu du paragraphe 94(1) de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) [LCPE], corrige la valeur de consommation de base canadienne d'hydrofluorocarbures (HFC) pour bien rendre compte des renseignements obtenus par Environnement et Changement climatique Canada (le Ministère) après l'entrée en vigueur des récentes modifications du Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et les halocarbures de remplacement (« le Règlement »).

Objectif

L'arrêté d'urgence vise à parer à un danger appréciable pour l'environnement en corrigeant la valeur de consommation de base qui sert à déterminer les quantités pouvant entrer au Canada selon le processus de réduction graduelle des HFC qui commence le 1er janvier 2019. Comme la valeur corrigée est inférieure à la valeur indiquée dans le Règlement, la correction réduit les émissions de HFC dans l'environnement d'au moins 10,6 millions de tonnes d'équivalent CO2 par rapport à ce qu'autorisait le Règlement. Elle réduira davantage les émissions canadiennes de gaz à effet de serre (GES), pour aider à limiter l'augmentation des températures moyennes mondiales. Cette correction contribuera aussi au respect des obligations internationales du Canada en matière de lutte contre les changements climatiques.

Contexte

Les HFC sont des produits chimiques fabriqués qui ont été introduits sur le marché mondial en remplacement de substances appauvrissant la couche d'ozone, comme les chlorofluorocarbures (CFC) et les hydrochlorofluorocarbures (HCFC). Les HFC ne sont pas fabriqués au Canada, mais y sont importés en vrac et s'y trouvent dans des produits importés et fabriqués, comme les appareils ménagers, les systèmes de réfrigération et de climatisation, les climatiseurs de véhicule automobile, les produits en mousse et les aérosols. Les HFC pénètrent dans l'environnement en raison de fuites lors de l'assemblage, de l'utilisation et de l'élimination de ces produits.

Les HFC alimentent une tendance au réchauffement de la planète qui est induite par les changements climatiques. Les HFC sont des GES puissants dont le potentiel de réchauffement planétaire est des centaines, voire des milliers, de fois supérieur à celui du CO2.

Les HFC sont toxiques au sens de la LCPE, parce qu'ils constituent ou peuvent constituer un danger pour l'environnement essentiel à la vie. Utiliser le niveau de référence de consommation de HFC de 19 118 651 tonnes d'équivalent CO2 (ce que fait le Règlement) permettrait, sur les 18 prochaines années, la consommation d'environ 10,6 millions de tonnes de plus de HFC. Cela ne protégerait pas adéquatement l'environnement, vu l'ampleur du défi environnemental que présentent les changements climatiques au niveau international, et mettrait en danger les populations (en particulier les populations vulnérables) et les écosystèmes. La modification des températures et des précipitations se répercute sur les habitats naturels, l'agriculture et l'approvisionnement alimentaire, et l'élévation du niveau de la mer risque de menacer les communautés côtières. Les émissions de HFC devraient augmenter plus rapidement que la croissance économique en raison de l'utilisation accrue des HFC en remplacement des substances appauvrissant la couche d'ozone qui ont été éliminées progressivement.

La plupart des HFC ont une durée de vie plutôt courte dans l'atmosphère comparativement au CO2 et à d'autres GES qui persistent plus longtemps. Les concentrations atmosphériques de HFC suivent donc d'assez près l'évolution des émissions, puisque les HFC s'éliminent rapidement de l'atmosphère. Compte tenu de la puissance et de la courte durée de vie des HFC, la réduction des émissions peut entraîner, à court terme, des effets bénéfiques considérables sur le climat.

Le Protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone (le Protocole de Montréal) est un traité international destiné à protéger la couche d'ozone. Il oblige les Parties à éliminer progressivement la fabrication et la consommation des substances qui contribuent à l'appauvrissement de la couche d'ozone. L'élimination progressive s'effectue selon un calendrier juridiquement contraignant établi par les Parties dans le but d'aboutir à l'élimination complète. Étant donné que de nombreuses substances appauvrissant la couche d'ozone sont également de puissants GES, le Protocole de Montréal a contribué à atténuer les changements climatiques en évitant l'émission de 135 milliards de tonnes d'équivalent CO2.

En octobre 2016, les Parties au Protocole de Montréal, y compris le Canada, ont adopté un amendement de réduction graduelle des HFC, l'amendement de Kigali, en vertu duquel les pays développés commenceront en 2019 à réduire progressivement les HFC pour atteindre 15 % des niveaux de référence calculés d'ici 2036. En novembre 2017, le Canada et 21 autres Parties ont ratifié l'amendement de Kigali, ce qui permet son entrée en vigueur le 1er janvier 2019. Au 29 août 2018, 43 Parties l'avaient ratifié.

La ratification de l'amendement de Kigali oblige le Canada à réduire progressivement les HFC conformément à un calendrier précis. La réduction des HFC commence le 1er janvier 2019 et suivra les étapes indiquées au tableau 1 ci-dessous. Parmi les autres obligations, mentionnons celles d'établir un système d'octroi de licences et de fournir des renseignements.

Tableau 1. Réduction progressive des HFC prévue par l'amendement de Kigali au Protocole de Montréal
Année Réduction par rapport au niveau de référence (%)
2019 10
2024 40
2030 70
2034 80
2036 85

Conformément à l'amendement de Kigali, la consommation de base canadienne de HFC sera calculée d'après les données qui seront fournies par le Canada en mars 2019. Pour que le Canada respecte ses obligations internationales, la consommation de référence établie par l'amendement de Kigali doit correspondre à la consommation de base prévue dans la réglementation nationale qui met en œuvre la réduction graduelle des HFC.

Le 18 octobre 2017, le gouvernement du Canada a publié le Règlement modifiant le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et les halocarbures de remplacement (le règlement modificatif) pour exécuter l'obligation du Canada de réduire graduellement les HFC conformément à l'amendement de Kigali au Protocole de Montréal. Le règlement modificatif est entré en vigueur le 16 avril 2018. Il a établi le système de réduction graduelle de HFC et fixé la consommation de base canadienne à 19 118 651 tonnes d'équivalent CO2.

La consommation de base canadienne de HFC a été calculée à partir des données reçues des entreprises qui ont répondu aux avis de communication obligatoire de renseignements publiés en vertu de l'article 71 de la LCPE référence 1, référence 2, référence 3. Les avis ont permis de recueillir des données sur les importations, la fabrication et les exportations, qui ont servi à calculer les quantités totales de HFC, en équivalent CO2, consommées au Canada entre 2011 et 2015.

Justification

Le 1er mai 2018, à la suite de l'entrée en vigueur du règlement modificatif, des estimations d'allocation de consommation ont été envoyées aux entreprises qui avaient droit à une allocation en 2019 selon les données reçues par le Ministère. La consommation est définie comme la somme des quantités fabriquées et importées moins les quantités exportées. Les allocations estimatives ont été établies conformément au Règlement. D'abord, la consommation de base attribuée à une entreprise a été calculée conformément au paragraphe 65.06(2), comme suit :

Consommation de base = C/D x E

où :

C =
la moyenne de la consommation de HFC de l'entreprise pour les années 2014 et 2015 (exprimée en tonnes d'équivalent CO2);
D =
la moyenne de la consommation canadienne de HFC pour les années 2014 et 2015 (exprimée en tonnes d'équivalent CO2);
E =
le niveau de référence de consommation de HFC du Canada, soit 19 118 651 tonnes d'équivalent CO2.

Ensuite, 10 % ont été retranchés de cette valeur de consommation de base pour respecter la première étape de la réduction graduelle des HFC qui commence le 1er janvier 2019. L'allocation estimative correspond à la quantité de nouveaux HFC en vrac qu'une entreprise serait autorisée à consommer (importation + fabrication − exportation) au cours d'une année civile commençant le 1er janvier 2019.

Après avoir reçu l'allocation estimative, certaines entreprises ont confirmé qu'elles avaient omis de donner suite aux trois avis concernant les HFC auxquels elles étaient tenues de répondre ou qu'elles avaient soumis des données incorrectes. En conséquence de ces données erronées, le Règlement donne une valeur incorrecte de la consommation de base canadienne de HFC.

À la suite des corrections des données, il est clair que la consommation de base canadienne de HFC est nettement inférieure à la valeur de référence du Règlement. Par conséquent, les HFC ne sont pas réglementés comme il convient. Il y a un danger important pour l'environnement si cette valeur n'est pas corrigée.

L'utilisation de la valeur de consommation de base corrigée à la baisse, comparativement à l'utilisation de la valeur existante du Règlement, permettrait d'éviter la consommation d'une quantité considérable de HFC et les émissions qui s'en suivraient et d'ainsi réduire les effets négatifs potentiels des émissions additionnelles qui peuvent contribuer aux changements climatiques.

Incidences

L'arrêté d'urgence devrait avoir un effet positif sur les résultats environnementaux du Règlement en corrigeant la consommation de base canadienne de HFC pour la faire passer de 19 118 651 à 18 008 795 tonnes d'équivalent CO2. Les 19 118 651 tonnes d'équivalent CO2 que prévoit actuellement le Règlement se traduiraient par l'attribution d'environ 10,6 millions de tonnes d'équivalent CO2 de plus aux titulaires d'allocations du Canada, et cette consommation ne protégerait pas adéquatement l'environnement, car elle aurait un effet plus grand sur le climat que n'aura la valeur de base correcte. En publiant l'arrêté d'urgence, le Canada fait une intervention immédiate afin de parer à un danger appréciable pour l'environnement en protégeant l'environnement par la mise en œuvre de la première étape de la réduction graduelle des HFC qui commence le 1er janvier 2019.

L'arrêté d'urgence modifie temporairement l'application du Règlement, pour ce qui est d'attribuer les allocations de consommation de HFC pour 2019 et les années suivantes, par la correction de la consommation de base canadienne de HFC, et permet au Canada de maintenir l'engagement pris à l'échelle internationale de réduire graduellement les HFC à compter du 1er janvier 2019 en retranchant 10 % de cette consommation de base calculée.

Une intervention est nécessaire pour corriger la valeur de consommation de base canadienne de HFC, de sorte que les allocations de consommation puissent être attribuées aux entreprises qui y ont droit. Les allocations de 2019 doivent être attribuées très tôt pour faciliter un climat de certitude commerciale aux entreprises et la continuité de la chaîne d'approvisionnement. Les entreprises ont aussi besoin de certitude sur le plan de la réglementation afin de prendre des décisions éclairées dès que possible pour l'année qui vient. Modifier un règlement pris en vertu de l'article 93 de la LCPE peut prendre au moins deux ans, et il serait impossible que le règlement ainsi modifié entre en vigueur avant la fin de 2018. Par conséquent, un arrêté d'urgence a été jugé l'instrument le plus approprié pour une intervention immédiate.

Consultations

Le problème que permet d'éviter l'arrêté d'urgence a d'abord été communiqué à Environnement et Changement climatique Canada par des représentants de l'industrie dans des courriels, des lettres et des entretiens téléphoniques après la diffusion des premières estimations d'allocation le 1er mai 2018. Un certain nombre d'entreprises ont signalé des erreurs de données, ce qui a permis à Environnement et Changement climatique Canada d'apporter les corrections nécessaires et de déterminer les allocations correctes de consommation de HFC pour 2019.

Le 5 juillet 2018, les entreprises ont reçu une lettre les avisant qu'elles obtiendraient la valeur définitive de leur allocation d'ici le 1er novembre 2018, et que l'allocation devrait être inférieure de 3,0 % à 3,5 % à la valeur estimative fournie le 1er mai 2018. Les entreprises n'ont pas exprimé de préoccupations au sujet de cette réduction, même si elles pourraient devoir augmenter légèrement leurs efforts pour réduire leur consommation de HFC ou s'orienter vers d'autres types de HFC ayant un potentiel de réchauffement planétaire inférieur. Elles ont aussi reçu une nouvelle estimation le 10 septembre 2018, après que les chiffres ont été corrigés. La communication se poursuit selon les besoins avec la vingtaine d'entreprises touchées dans les secteurs des produits chimiques, des mousses, des aérosols, de la réfrigération et de la climatisation.

Personne-ressource

Nicole Folliet
Directrice
Division de la production des substances chimiques
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph, 19e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Téléphone : 819-938-4228
Courriel : ec.gestionhalocarbures-halocarbonsmanagement.ec@canada.ca