La Gazette du Canada, Partie 1, volume 152, numéro 39 : DÉCRETS

Le 29 septembre 2018

MINISTÈRE DES RESSOURCES NATURELLES

LOI SUR L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE

Réexamen du projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain

C.P. 2018-1177 Le 20 septembre 2018

Attendu que, le 16 décembre 2013, Trans Mountain Pipeline ULC (Trans Mountain) a présenté à l'Office national de l'énergie (Office), sous le régime de la partie III de la Loi sur l'Office national de l'énergie, une demande visant l'obtention d'un certificat d'utilité publique concernant la construction et l'exploitation projetées quant au projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain (projet);

Attendu que, le 19 mai 2016, après avoir examiné la demande de Trans Mountain et effectué l'évaluation environnementale du projet, l'Office a présenté au ministre des Ressources naturelles son rapport sur le projet intitulé Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain OH-001-2014 (rapport de l'Office), conformément à l'article 29 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) et à l'article 52 de la Loi sur l'Office national de l'énergie;

Attendu que, par le décret C.P. 2016-1069 du 29 novembre 2016, le gouverneur en conseil a accepté la recommandation de l'Office selon laquelle, si les conditions énoncées à l'annexe 3 du rapport de l'Office sont respectées, le projet présentera, aux termes de la Loi sur l'Office national de l'énergie, un caractère d'utilité publique, tant pour le présent que pour le futur, et que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants pour l'application de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012);

Attendu que, le 1er décembre 2016, sur instruction du gouverneur en conseil, l'Office a délivré à Trans Mountain le certificat d'utilité publique OC-064, assortissant celui-ci des conditions énoncées à l'annexe 3 du rapport de l'Office;

Attendu que, le 30 août 2018, la Cour d'appel fédérale (Cour) a annulé le décret C.P. 2016-1069 dans la décision qu'elle a rendue dans l'affaire Tsleil-Waututh Nation c. Canada (Procureur général) (2018 CAF 153) (affaire Tsleil-Waututh Nation) et a renvoyé la question de l'approbation du projet à la gouverneure en conseil pour qu'elle prenne rapidement une nouvelle décision;

Attendu que, dans l'affaire Tsleil-Waututh Nation, la Cour a notamment conclu que l'Office devait réexaminer, à la lumière des principes, les questions suivantes, à savoir si le transport maritime associé au projet est accessoire au projet, l'application de l'article 79 de la Loi sur les espèces en péril au transport maritime associé au projet, l'évaluation environnementale du projet par l'Office à la lumière de la définition du projet, la recommandation faite par l'Office sous le régime du paragraphe 29(1) de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) et toute autre question que la gouverneure en conseil estime indiquée,

À ces causes, sur recommandation du ministre des Ressources naturelles et en vertu de l'article 53 de la Loi sur l'Office national de l'énergie et de l'article 30 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012), Son Excellence la Gouverneure générale en conseil :

NOTE EXPLICATIVE

(La présente note ne fait pas partie du Décret.)

Proposition et objectifs

Le présent décret reflète la décision de la gouverneure en conseil (GC), conformément à l'article 53 de la Loi sur l'Office national de l'énergie (Loi sur l'Office) et à l'article 30 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) [LCEE (2012)], de renvoyer à l'Office national de l'énergie (l'Office), pour réexamen, les recommandations de son rapport du 19 mai 2016, intitulé Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain OH-001-2014 (Rapport), portant sur la construction et l'exploitation projetées du Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain (le Projet). Pour ce réexamen, la GC a également ordonné à l'Office de tenir compte des facteurs spécifiés et spécifiques à la question du transport maritime associé au Projet, et de terminer son travail dans les délais prescrits par la GC.

Le réexamen du Rapport que l'Office doit effectuer fait suite à la décision rendue par la Cour d'appel fédérale (la Cour) dans l'affaire Tsleil-Waututh Nation c. Canada (Procureur général) (2018 CAF 153) (affaire Tsleil-Waututh Nation), qui a annulé le décret C.P. 2016-1069 et renvoyé la question de l'approbation du Projet à la GC pour une nouvelle décision dans le délai imparti.

Dans la décision rendue dans l'affaire Tsleil-Waututh Nation, la Cour a conclu, entre autres choses, que l'Office devait réexaminer sur la base des principes : (i) si le transport maritime associé au Projet était accessoire au Projet; (ii) l'application de l'article 79 de la Loi sur les espèces en péril (LEP) au transport maritime associé au Projet; (iii) l'évaluation environnementale qu'il a effectuée à la lumière de la définition du Projet; (iv) sa recommandation en vertu du paragraphe 29(1) de la LCEE (2012) et toute autre question que la GC jugerait pertinente.

Contexte

Contexte du Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain

Le 16 décembre 2013, Trans Mountain a présenté à l'Office sa demande de certificat pour le Projet. Le Projet vise à augmenter la capacité du réseau de pipelines de 300 000 barils de pétrole par jour (b/j) à 890 000 b/j en doublant le pipeline de Trans Mountain existant qui transporte actuellement le pétrole d'Edmonton à Burnaby. Le Projet a le potentiel de débloquer l'accès à grande échelle aux marchés mondiaux, notamment dans le bassin du Pacifique et en Asie, et d'offrir des options de transport aux producteurs de pétrole canadiens leur permettant l'accès à divers marchés. Le promoteur a indiqué que l'essentiel de la contribution du Projet aux recettes fiscales et aux investissements devrait provenir des prix plus élevés que les producteurs de pétrole obtiendront lorsqu'ils vendront le pétrole sur les marchés d'outre-mer.

Le pipeline longerait l'emprise existante sur 89 % de sa longueur totale de 1 147 km. Le projet agrandirait également le terminal maritime Westridge (TMW) par l'ajout de deux postes d'accostage, ce qui ferait passer de 5 à 34 le nombre de pétroliers qu'il accueille par mois. Cela augmenterait aussi le trafic de pétroliers lié au projet à concurrence de 13,4 % des niveaux actuels dans la baie Burrard et de 6,6 % dans le détroit Juan de Fuca.

Le 26 septembre 2017, Trans Mountain a démarré les travaux de construction du projet. Le 29 mai 2018, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il avait conclu une entente avec Kinder Morgan pour acheter son Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain et les actifs de terminaux et de pipelines connexes. Le gouvernement a maintenant complété l'accord d'achat.

Processus d'examen de l'Office

En avril 2014, l'Office a émis l'ordonnance d'audience OH-001-2014 établissant le processus d'examen public du Projet. L'Office a reçu et examiné un total de 2 118 demandes de participation à l'audience OH-001-2014 sur le Projet. Il a accordé le droit de participer à 1 650 demandeurs du statut de participant. Sur ces 1 650 participants à l'audience, 400 ont pris part à titre d'intervenants, et les autres, à titre de commentateurs. Les participants à l'audience provenaient de divers groupes, dont les gouvernements fédéral et provinciaux, le milieu des affaires, les peuples autochtones, les propriétaires fonciers, les particuliers et les organisations non gouvernementales. Une aide financière totale de 3 085 370 $ a été allouée à 72 intervenants.

Le 19 mai 2016, l'Office a conclu que le Projet était dans l'intérêt public et a recommandé qu'un certificat soit délivré en vertu de l'article 52 de la Loi sur l'Office pour la construction et l'exploitation du projet. Le certificat est assujetti à 157 conditions que l'Office juge souhaitables ou nécessaires dans l'intérêt public. En vertu de l'article 29 de la LCEE (2012), le Rapport précise également que l'Office estime que grâce à la mise en œuvre des procédures de protection de l'environnement proposées par Trans Mountain et à son respect de toutes les conditions et modalités recommandées par l'Office, le Projet ne sera pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.

Le 29 novembre 2016, après sept mois de consultations, dont quatre mois de prolongation du délai réglementaire pour permettre la tenue de consultations plus approfondies avec les Autochtones et la participation du public au Projet, la GC a pris le décret C.P. 2016-1069, acceptant ainsi la recommandation de l'Office selon laquelle le Projet sera d'utilité publique, tant pour le présent que pour le futur, en vertu de la Loi sur l'Office et qu'il ne sera pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants en vertu de la LCEE (2012).

Dans le cadre de l'approche provisoire de janvier 2016 pour l'examen de grands projets, cinq principes ont été retenus pour orienter la décision du gouvernement, à savoir : (i) aucun promoteur n'aura à retourner au point de départ; (ii) les décisions seront fondées sur des données scientifiques, les connaissances traditionnelles des peuples autochtones et d'autres données pertinentes; (iii) on s'enquerra des points de vue du public et des collectivités concernées pour les prendre en compte; (iv) les peuples autochtones seront consultés sérieusement et, s'il y a lieu, on fera en sorte de tenir compte des répercussions sur leurs droits et intérêts; (v) les émissions de gaz à effet de serre directes et en amont attribuables à ces projets à l'étude seront évaluées.

Le 1er décembre 2016 et sur instruction de la GC, l'Office a délivré à Trans Mountain Pipeline ULC le certificat d'utilité publique OC-064 autorisant la construction et l'exploitation du projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain, sous réserve des modalités et des 157 conditions énoncées à l'annexe 3 du Rapport de l'Office daté du 19 mai 2016 et intitulé Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain OH-001-2014; l'Office a également délivré à Trans Mountain Pipeline ULC les ordonnances modificatrices AO-002-OC-49 et AO-003-OC-2.

Consultations des Autochtones

Soixante-treize groupes autochtones (représentant 83 collectivités autochtones) ont participé à l'audience à titre d'intervenants et ont donné leurs commentaires, leurs points de vue et des éléments de preuve par écrit et de vive voix à l'Office. Au total, 35 groupes et individus autochtones ont fourni des preuves traditionnelles de vive voix à l'Office durant l'audience. Jusqu'ici, le promoteur a conclu des ententes de prestations avec 43 groupes autochtones.

Des fonctionnaires du gouvernement fédéral ont commencé à consulter des groupes autochtones en 2013. La Couronne a établi qu'elle avait l'obligation légale de consulter 117 groupes autochtones susceptibles d'être touchés par le Projet; elle a par ailleurs offert 2 millions de dollars à ces groupes pour faciliter leur participation. Les consultations qui ont suivi la réception du Rapport de l'Office ont été menées en partenariat avec la ColombieBritannique, puisqu'elle doit prendre une décision d'évaluation environnementale provinciale sur le Projet. Les préoccupations exprimées par les groupes autochtones lors de la consultation comprennent les effets cumulatifs engendrés par le transport maritime accru, les risques liés aux déversements terrestres et marins, les répercussions sur les titres revendiqués et la nécessité de consentement, l'incertitude liée au respect par le promoteur des conditions imposées par l'Office et les préoccupations relatives au pipeline existant. Pour répondre aux commentaires reçus lors de ces consultations, le gouvernement a offert une aide financière de 64,7 millions de dollars pour mettre sur pied un comité consultatif et de suivi autochtone qui travaille avec les organismes de réglementation fédéraux et le promoteur pour superviser les aspects environnementaux tout au long du cycle de vie du Projet.

Décision de la Cour d'appel fédérale

Le 30 août 2018, la Cour d'appel fédérale a annulé le Décret C.P. 2016-1069 dans la décision qu'elle a rendue dans l'affaire Tsleil-Waututh Nation et a renvoyé la question de l'approbation du Projet à la GC pour une nouvelle décision dans les meilleurs délais.

Dans sa décision, la Cour a constaté ce qui suit : « Étant donné la méthode que l'Office a retenue pour faire son évaluation et ses conclusions, le Rapport de l'Office était suffisant pour informer le gouverneur en conseil des effets du transport maritime lié au Projet sur les épaulards résidents du sud et l'utilisation de cette ressource par des groupes autochtones ». Cependant, elle a conclu que la décision de l'Office d'exclure de son évaluation environnementale, en vertu de la LCEE (2012), le transport maritime associé au Projet, n'était pas adéquatement justifiée. En outre, elle a conclu, entre autres choses, que l'Office devrait réexaminer sur la base de principes, à savoir : (i) si le transport maritime lié au Projet était accessoire à la portée du Projet; (ii) l'application de l'article 79 de la LEP au transport maritime lié au Projet; (iii) l'évaluation environnementale de l'Office du Projet à la lumière de la portée du Projet; (iv) la recommandation de l'Office en vertu du paragraphe 29(1) de la LCEE (2012) et toute autre question que la GC jugerait pertinente. Par ailleurs, la Cour a estimé que le Canada devait reprendre la phase III de ses consultations auprès des Autochtones sur le Projet. Une fois que les consultations seront terminées et que toute mesure d'accommodement nécessaire aura été apportée, le Projet sera présenté à la GC pour qu'elle prenne la décision d'approuver ou non le Projet.

Examen des répercussions du transport maritime

L'Office a conclu que grâce à la mise en œuvre des procédures de protection de l'environnement et des mesures d'atténuation proposées par le promoteur, et grâce aux conditions qu'il recommandait conformément à son pouvoir en vertu de la LCEE (2012), le Projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Cependant, l'évaluation de la portée du Projet par l'Office en vertu de la LCEE (2012) comprenait la région s'étendant d'Edmonton à Burnaby, jusqu'au TMW inclusivement — ce qui correspond à l'étendue de la supervision réglementaire dont il jouit par rapport au Projet. En vertu de la Loi sur l'Office, l'Office a déterminé que les effets environnementaux et socioéconomiques potentiels découlant du trafic de pétroliers associé au Projet, y compris les effets potentiels d'accidents ou de défectuosités, étaient pertinents pour son examen de l'intérêt public.

Bien que l'Office n'ait pas inclus dans le Projet les activités du transport maritime associées au Projet en vertu de la LCEE (2012) puisqu'il considérait que celles-ci n'étaient pas réglementées par lui, et donc qu'elles ne relevaient pas de son autorité, il a néanmoins considéré les effets potentiels des activités du transport maritime accru dans sa décision sur l'intérêt public général en vertu de la Loi sur l'Office. Par exemple, le Rapport a établi que les émissions de gaz à effet de serre des navires associés au Projet seront probablement importantes, compte tenu de l'absence de seuils de déclaration des émissions pour les navires et du fait que le transport maritime est principalement régi par Transports Canada, en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada de 2001 et des conventions internationales.

La sécurité du transport maritime a également été considérée séparément grâce au processus d'examen technique des terminaux maritimes et des sites de transbordement (TERMPOL). Le processus TERMPOL est un processus d'examen exhaustif, néanmoins volontaire, auquel peuvent adhérer, sur demande, les promoteurs de projets de construction et d'exploitation de systèmes de terminaux maritimes pour la manutention du pétrole en vrac, de produits chimiques et de gaz liquéfiés. Le processus d'examen a été présidé et dirigé par Transports Canada, avec la participation d'autres intervenants et ministères fédéraux. Le Comité du TERMPOL a formulé 17 recommandations auxquelles a souscrit Trans Mountain. Le rapport du TERMPOL faisait partie de la preuve écrite que Transport Canada a présentée à l'Office national de l'énergie.

En vertu de la Loi sur l'Office, l'Office était d'avis que l'exploitation des navires associés au Projet contribuerait aux effets cumulatifs totaux sur les épaulards résidents du Sud et nuirait davantage au rétablissement de la population de cette espèce en voie de disparition qui vit dans la mer Salish. En conséquence, l'Office a conclu que l'exploitation des navires associés au Projet serait susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants sur les épaulards résidents du Sud, ainsi que sur les usages culturels que font les autochtones de ces mammifères marins.

L'Office a exhorté d'autres autorités réglementaires, notamment Transports Canada et Pêches et Océans Canada (POC), à examiner des initiatives susceptibles de réduire les effets potentiels des navires sur les mammifères marins. De plus, Trans Mountain s'est engagé à prendre une série de mesures pour soutenir le rétablissement de la population des épaulards résidents du Sud. Par exemple, dans le cadre de son Programme de protection des mammifères marins (condition 132), le promoteur s'est engagé à soutenir les objectifs et à poursuivre les mesures de rétablissement indiquées dans le plan d'action pour cette espèce.

Le Rapport de l'Office comporte des conditions qui ont trait au transport maritime, y compris la condition 91, Plan portant sur la mise en œuvre, la surveillance et l'observation des engagements relatifs au transport maritime; la condition 131, Programme d'éducation du public à la sécurité nautique; la condition 133, Engagements relatifs au transport maritime, notamment le système d'intervention d'urgence et l'escorte par remorqueur; la condition 134, Norme actualisée d'acceptation de pétroliers; la condition 144, Exécution continue des engagements liés à la marine marchande; la condition 151, Rapports de surveillance environnementale après construction, entre autres choses. Ces conditions, entre autres, exigeaient du promoteur de déposer des plans, des dessins et des rapports sur les mesures d'atténuation qui seront mises en œuvre afin de répondre aux effets des incidences du transport maritime. Le promoteur doit également surveiller tous les engagements pris en matière de transport maritime durant le processus d'examen de l'Office et s'y conformer.

Plan de protection des océans

Le 7 novembre 2016, le gouvernement du Canada a lancé le Plan de protection des océans (PPO), doté d'un budget de 1,5 milliard de dollars, le plus important investissement que le Canada ait jamais fait pour protéger les côtes et les environnements marins du pays. Ce financement améliorera la sécurité maritime sur tout le littoral du Canada — le plus long du monde — en appuyant de nouvelles mesures de prévention, de préparation et d'intervention. Les améliorations apportées à la sécurité maritime dans le cadre du PPO, en s'appuyant sur le solide système actuel, mettent en place des mesures de protection extraordinaires pour tous les navires, y compris ceux qui transportent des produits pétroliers. Pour compléter le régime de sécurité maritime et la capacité d'intervention de pointe du Canada, le PPO enrichira l'ensemble déjà considérable de connaissances scientifiques sur les produits pétroliers dans le contexte marin et incorporera les connaissances autochtones.

Mesures de soutien au rétablissement de la population d'épaulards résidente du sud du Pacifique Nord-Est

Le gouvernement du Canada prend des mesures pour soutenir le rétablissement de la population d'épaulards résidente du sud du Pacifique Nord-Est au large de la côte de la Colombie-Britannique. Dans le cadre du PPO, Transports Canada a travaillé étroitement avec les intervenants de l'industrie, les peuples autochtones, des organisations non gouvernementales de l'environnement, le monde universitaire, la communauté scientifique et des partenaires internationaux afin d'établir, de mettre à l'essai et d'analyser des options permettant de réduire le bruit subaquatique provenant des navires pour atténuer les répercussions du trafic de pétroliers accru découlant du Projet. Fort de ces travaux, le gouvernement du Canada a annoncé, en juin 2018, l'Initiative de protection des baleines, un investissement de 167,4 M$ dans des mesures et la recherche scientifique nécessaire sur les principaux facteurs touchant l'épaulard résident du Sud, notamment la disponibilité des proies, les contaminants et le bruit subaquatique provenant des navires. POC a mis en œuvre des mesures de gestion des pêches pour accroître la disponibilité des proies des épaulards résidents du Sud dans leur habitat essentiel et a augmenté la distance obligatoire que doivent maintenir les navires. Le gouvernement est également en train de consolider la recherche sur les effets cumulatifs afin d'établir des données de base pour éclairer des mesures ultérieures.

Répercussions

À la suite des directives de la GC, conformément à l'article 53 de la Loi sur l'Office et à l'article 30 de la LCEE (2012), l'Office doit :

Au terme de son réexamen, l'Office pourra réviser son précédent rapport sur les recommandations intitulé Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain OH-001-2014 afin qu'il reflète son évaluation environnementale du transport maritime associé au Projet en vertu de la LCEE (2012), sa recommandation en vertu du paragraphe 29(1) de la LCEE (2012), l'application de l'article 79 de la LEP et ses recommandations en vertu de la Loi sur l'Office, à savoir si un certificat devrait être délivré pour le Projet, en tout ou en partie, et toute condition qu'il juge nécessaire ou souhaitable dans l'intérêt public.

L'Office doit soumettre au ministre des Ressources naturelles un rapport sur son nouvel examen au plus tard 155 jours civils à compter de la date de la prise du présent décret.

Conclusion

Le présent décret est pris en tenant compte, entre autres choses, de la décision de la Cour, de la preuve au dossier à la suite des audiences et du rapport de recommandations de l'Office au sujet du Projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain; des conditions du certificat et des engagements du promoteur; du progrès réalisé jusqu'ici au chapitre de la mise en œuvre du PPO et des mesures de soutien au rétablissement de la population des épaulards résidents du Sud.

Personne-ressource du ministère

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec :

Tim Gardiner
Directeur général intérimaire
Direction générale des ressources pétrolières
Ressources naturelles Canada
Téléphone : 343-292-6165